Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakładające na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954) na K. H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 130 109,40zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, polegającego na dokonaniu rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko-gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] położonej w K. przy ul. [...] pod rygorem wykonania zastępczego.
W motywach uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanej nadbudowy budynku inwentarsko-gospodarczego usytuowanego na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] w[...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [..] powyższą decyzję utrzymał w mocy.
Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] K. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 25 maja 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/ke 526/05 skargę K. H oddalił.
Organ odwoławczy wskazał, że po uprawomocnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach upomnieniami z dnia [...] (doręczonymi zobowiązanemu odpowiednio w dniach[...]) wezwał K. H. do niezwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko-gospodarczego, w[...], a po dokonaniu w dniu [...] kontroli na działce, wobec stwierdzenia niewykonania obowiązku - wszczął postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy nr [...] (doręczony zobowiązanemu w dniu[...]), i nakładając postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 130 109,40zł zł.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zasadne i zgodne z prawem. Powołując brzmienie art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wysokość grzywny została przez organ I instancji ustalona jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna została nałożona.
Według ustaleń organu cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2007r. stanowiąca podstawę naliczenia wysokości grzywny wynosi 2.683zł (Komunikat Prezesa GUS z dnia 15 maja 2007r. ogłoszony w Dz.Urz. GUS Nr 5, poz. 6). Wymiary samowolnie wykonanej nadbudowy obiektu objętego nakazem decyzji z dnia [...] wynoszą (18,40m x 12,10m) + (3,05m x 6,50m), stąd powierzchnia zabudowy budynku wynosi 242,47m2.
Opłata za czynności egzekucyjne w wysokości 68zł została ustalona w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 powołanej ustawy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż sytuacja życiowa, kwestie finansowe i konieczność poniesienia kosztów przez zobowiązanego, nie mają wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. H. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił organom naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci rażąco wysokiej grzywny pieniężnej, której wykonanie nie jest obiektywnie możliwe, powoduje jedynie niewypłacalność skarżącego i nie zapewnia należytego wyegzekwowania nałożonego nań obowiązku dokonania rozbiórki.
W ocenie Skarżącego, organ egzekucyjny ustalając grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 130 109,40 zł zastosował środek nieadekwatny i niewspółmierny do stopnia zawinienia, a trudna sytuacja finansowa skarżącego nie pozwala na wywiązanie się z obowiązku zapłacenia grzywny. Według Skarżącego koszt samej rozbiórki nadbudowy wyniósłby kolejne 50.000zł.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko- gospodarczego usytuowanego na nieruchomości o nr ewidencyjnym[...], położonej w[...].
Stosownie do treści art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej jako u.p.e.a.) środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni.
Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania należy uznać, że organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego.
Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. (porównaj R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46).
W art. 7 ust. 2 u.p.e.a. zawarto również kolejną zasadę, stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że sposób wymienienia w art. 1a pkt 12b środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym nie ma wpływu na kolejność ich stosowania. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 463/2005.
W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu.
W rozpoznawanej sprawie trafny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 § 2 u.p.a.e., jednakże nie z powodów podniesionych w skardze, w których skarżący wskazywał na trudną sytuację materialną uniemożliwiającą zapłatę tak wygórowanej jego zdaniem grzywny.
Mając na uwadze zasady wyrażone w art. 7 ust. 2 u.p.a.e. tj. stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, obowiązkiem organów egzekucyjnych było rozważenie który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko-gospodarczego. Jak już bowiem wcześniej podniesiono nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić do rozebrania samowolnie dokonanej nadbudowy budynku inwentarsko- gospodarczego.
Ponadto w okolicznościach danej sprawy, uwzględniając treść nałożonego na zobowiązanego obowiązku oraz wysokość nałożonej grzywny (130109,40zł), nie można przesądzić, że zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. W szczególności nie da się stwierdzić, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wielkość ustalonej grzywny, zwłaszcza, że wedle skarżącego koszt tej rozbiórki wynosiłby ok. 50.000zł. W tym względzie brak rozważań organu nie pozwala Sądowi na weryfikację zaskarżonego postanowienia i ocenę czy organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego. Niezbędne zatem będzie przeprowadzenie postępowania pozwalającego na wyjaśnienie podniesionych kwestii.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane również z naruszeniem art. 119 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Zarzuty dotyczące trudnej sytuacji materialnej skarżącego oraz następstw wykonania obowiązku rozbiórki mogące doprowadzić do niewypłacalności - są zarzutami pozaprawnymi i jako takie nie mają wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Idąc bowiem tokiem rozumowania skarżącego należałoby przyjąć, iż istnienie trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego uniemożliwiałoby w ogóle prowadzenie egzekucji administracyjnej, takie zaś stanowisko w świetle przepisów prawa jest nieuprawnione.
Wykazane wyżej naruszenia prawa powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I-szej instancji o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit a) i c) w zw. z art. 134, 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając ponownie, organ I-szej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 powołanej ustawy.