Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 2019 r. znak: [...]Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach uchylił decyzję Starosty Ostrowieckiego z dnia 13 maja 2019 r. znak: [...], orzekającą o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu N. S., gmina W., w zakresie zmiany przebiegu granic i zmiany powierzchni działki nr [...], w oparciu o dokumentację geodezyjną włączoną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ostrowcu Św. w dniu 5 marca 2019 r., pod identyfikatorem P.2607.2019.307, w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] oraz w części dotyczącej zmiany powierzchni działki nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725) zwanej dalej "p.g.i.k." oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393) zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków", w związku z włączeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powyższego opracowania geodezyjnego, na wniosek M.W. i J.W. z dnia 29 marca 2019 r. organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, podjął działania w celu aktualizacji ww. ewidencji w drodze decyzji administracyjnej, gdyż dokumentacja ta nie dotyczyła wyłącznie działki nr, będącej własnością wnioskodawców lecz także innych działek ewidencyjnych, których właściciele nie złożyli wniosku o aktualizację.
Organ odwoławczy podał, że w dniu 16 kwietnia 2019 r. została sporządzona notatka służbowa z rozmowy telefonicznej pracownika organu pierwszej instancji z J.Z. - właścicielem działki sąsiedniej nr, podczas której ustalono, że otrzymał on zawiadomienie z dnia 15 kwietnia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, jednak z powodu wyjazdu poza granice kraju, nie mógł zapoznać się z aktami sprawy. J.Z. został poinformowany, że jak wynika z dokumentów wchodzących w skład ww. operatu technicznego został prawidłowo zawiadomiony przez geodetę o czynnościach związanych z ustaleniem przebiegu granic oraz że punkt graniczny położony pomiędzy działkami nr a działką nr został wskazany przez obecnych na gruncie podczas czynności ustalenia przebiegu granic właścicieli działek nr. J.Z. oświadczył, że nie zgadza się na ustalony przebieg granic, który powoduje zmianę powierzchni jego działki.
Starosta Ostrowiecki decyzją z dnia 13 maja 2019 r. orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu N. S., gmina W., w zakresie zmiany przebiegu granic i zmiany powierzchni działki nr, w oparciu o ww. dokumentację geodezyjną.
Rozpatrując sprawę na skutek odwołania J.Z. organ drugiej instancji ustalił, że ze sprawozdania technicznego zawartego w ww. opracowaniu o identyfikatorze P.2607.2019.307 wynika, iż powyższa praca geodezyjna jest początkowym etapem podziału nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr. Wykonawca pracy geodezyjnej pozyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ostrowcu Św. niezbędne dane dotyczące przedmiotowej nieruchomości, w tym kopie szkiców polowych nr nr 14, 24 i 26 z miarami, pochodzące z operatu założenia ewidencji gruntów obrębu Nowy Skoszyn o numerze 236/4/19/75 oraz kopie dokumentów wchodzących w skład operatów technicznych o numerach: 2341-22/97, 062-80/2013, 2405-23/2008, a także przeprowadził badanie ksiąg wieczystych przedmiotowych działek. W wyniku analizy pozyskanych materiałów, wykonawca pracy geodezyjnej stwierdził, że istniejąca dokumentacja nie pozwala na odtworzenie, w sposób jednoznaczny i wiarygodny, położenia punktów granicznych z dokładnością przewidzianą rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263, poz. 1572), ale może stanowić materiał pomocniczy w czynnościach ustalenia granic.
W związku z powyższym zawiadomił strony o czynnościach związanych z ustaleniem przebiegu granic działek w dniu 18 stycznia 2019 r., stosownie do przepisów § 37 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W powyższych czynnościach uczestniczyli: J.W. i M.W. - współwłaściciele działki nr 171, J.K. - właściciel działki nr [...], S.S. - właściciel działki nr [...], pełnomocnik Gminy Waśniów w odniesieniu do działki nr 1001 stanowiącej drogę oraz S.Z., ojciec J.Z. - właściciela działki nr [...], który nie przedstawił stosownego pełnomocnictwa.
Organ odwoławczy wskazał, że z integralnej części "Protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków" z dnia 18 stycznia 2019 r., tj. "Szkicu granicznego nr 1" wynika, że przebieg granicy pomiędzy działką nr a działką nr określa linia pomiędzy punktami: G1 i G2. Przy czym punkt G1 wyznacza również przebieg granicy pomiędzy działką nr a działką nr, natomiast punkt G2 wyznacza także przebieg granicy pomiędzy działką nr a działką nr. Na podstawie zapisu widniejącego w kolumnie nr 7, przebieg granicy pomiędzy działką nr, a działką nr, wykonawca ustalił na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, zaś przebieg granic działki nr z działką nr na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie.
W ocenie organu odwoławczego położenie punktu granicznego G2, zostało ustalone jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co w świetle tych przepisów jest niedopuszczalne, gdyż wobec braku zgody J.Z. nie mogło dojść do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr a działką nr w oparciu o zgodne wskazanie stron.
Organ odwoławczy biorąc pod uwagę § 39 ww. rozporządzenia stwierdził, że położenie punktu G2 zostało ustalone nieprawidłowo, a tym samym przebieg granicy pomiędzy działką nr, a działkami nr nr został ustalony wadliwie. Bez określenia położenia punktu G2 nie jest możliwe określenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr, a działkami nr
Dalej organ drugiej instancji wskazał, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, a wobec braku prawidłowego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr a działkami nr nie jest możliwe obliczenie jej powierzchni na podstawie danych zawartych w dokumentacji o identyfikatorze P.2607.2019.307. Zdaniem organu drugiej instancji dokumentacja ta nie może stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle powyższego postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr, a działkami nr oraz w zakresie dotyczącym zmiany powierzchni tej działki, w oparciu o powyższą dokumentację, było od samego początku bezprzedmiotowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wnieśli M.W. i J.W., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie § 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy podnosząc, że zawiadomienie o terminie czynności ustalenia przebiegu granic doręczono J.Z. w dniu 20 grudnia 2018 r., czyli prawie miesiąc przed ustalonym na dzień 18 stycznia 2019 r. okazaniem granic. W treści zawiadomienia pouczono o możliwości występowania w imieniu osób nieobecnych odpowiednio upoważnionych przez nich pełnomocników oraz poinformowano, że zgodnie z art. 39 ust. 3 i art. 32 ust. 3 p.g.i.k. nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety, zaś stosownie do art. 32 ust. 4 p.g.i.k. w razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika - nie dłużej jednak niż na okres jednego miesiąca.
Skarżący podkreślili, że podczas czynności ustalenia przebiegu na gruncie obecny był S.Z. - ojciec J.Z., któremu geodeta okazał przebieg granicy między działką nr a działką nr stanowiącą własność jego syna. S.Z. nie wnosił zastrzeżeń co do przebiegu okazanej granicy, a geodeta wyjaśnił, że jego podpis w protokole jest niemożliwy z uwagi na brak odpowiedniego pełnomocnictwa udzielonego mu przez syna. Skarżący wskazali, że w zawiadomieniu podany był również telefon kontaktowy do geodety, więc J.Z. miał możliwość skontaktowania się z wykonawcą pracy geodezyjnej w razie wszelakich pytań, wątpliwości bądź przełożenia terminu okazania granic na inny dzień, jednak z możliwości tej nie skorzystał. W otrzymanych przez geodetę do zgłoszenia pracy danych adresowych wskazany był adres J.Z. w Nowym Skoszynie.
Skarżący podnieśli także, że z analizy sprawozdania technicznego znajdującego się w opracowaniu P.2607.2019.307 miara zapisana na szkicu nr 14 (47.80m) pochodzącym z operatu z założenia ewidencji gruntów obrębu Nowy Skoszyn stanowiąca szerokość południowej granicy działki nr jest nie wiarygodna. Świadczy o tym zamierzony przebieg widocznego użytkowania między działką nr 171 a działką nr. Wyjaśnili, że gdyby przyjąć podaną w szkicu miarę, granicę między działką a działką nr przesunięto by o około 1.80 m w stosunku do zamierzonego użytkowania na niekorzyść J.Z. Z uwagi na powyższe, geodeta jako przebieg południowej granicy działki nr wskazał prostą od istniejącego słupka betonowego w kierunku na następny punkt ewidencyjny (nie istniejący w terenie) do momentu zamierzonego między działkami nr użytkowania. Zgodnie ze szkicem granicznym południowa granica przebiega od punktu nr 914614M do punktu G1. Granicę między działką nr, a działką nr będącą własnością J.K. została ustalona na zgodne oświadczenie właścicieli tych działek. Wskazali, że ta granica jest zgodna ze stanem użytkowania.
Skarżący podkreślili, że jak wyjaśnił geodeta w momencie zakładania ewidencji, działka nr od zachodu graniczyła z działką o numerze, która została następnie podzielona na działki m.in. nr. Skoro działka nr graniczyła z działką nr, to zachodnia granica działki nr z działkami nr stanowi linię prostą. W operacie nr 2405-23/2008 dotyczącym wykonania rozgraniczenia pomiędzy działką nr 169, a działkami nr /2 geodeta odszukał szkic z miarami wykonany w 1982 r. na którym zapisano miarę 67,00 m jako długość wschodniej granicy działki nr oraz wykaz obliczenia pola powierzchni działek. W związku z powyższym, zachowano długość granicy (67,00m) działką nr, a działką nr
Dalej skarżący wskazali, że według J.Z. punkt nr G2 został przesunięty na jego niekorzyść o około 0.50 m, jednak bez określenia w którym kierunku. Podnieśli, że gdyby przesunąć ten punkt w stronę północną czyli w stronę punktu G3 zmieniałaby się miara zawarta na szkicu sporządzonym w 1982 r. z 67,00 m na 67,50 m. Natomiast gdyby przesunąć granice w stronę wschodnią o 0,50 m powstałoby załamanie granicy w stosunku do punktów nr G1 i G3 co byłoby niezgodne z założeniem prostej granicy między działką, a pierwotną działką nr 170. Pole powierzchni działki nr [...] wynoszące 1,60 ha zostało wpisane do bazy danych ewidencyjnych z wykazu obliczenia pól powierzchni działek sporządzonego w 1982 r. do szkicu, zatem nie jest podane z wymaganą dokładnością, gdyż obliczenie pola powierzchni nastąpiło na podstawie miar ze szkicu z 1982 r., więc nie ma pewności, że pole powierzchni działki pomniejszy się na skutek ustalenia granic wynikającego z opracowania P.2607.2019.307, gdyż granice tej działki nie zostały ustalone z aktualnie wymaganą dokładnością. Powierzchnia działki nr podana na wykazie powierzchni z 1982 r. podana jest z dokładnością do 0,01 m2 czyli do ara, a nie jak to jest wymagane obecnie do m2.
Skarżący podnieśli, że podczas ustalenia przebiegu granic działki nr z działkami nr zastosowano sposób ustalenia granicy zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia, gdyż w czynnościach uczestniczyły wszystkie strony których dotyczą ustalane odcinki granic zgadzając się na ustalony przebieg tych granic. Natomiast podczas ustalenia granicy działki nr z działkami nr - z uwagi na brak wszystkich stron których dotyczą ustalane odcinki granic - ustalono granice zgodnie z ostatnim spokojnym stanem posiadania na gruncie.
Autorzy skargi zarzucili, że zgodnie z zastosowaną przez organ odwoławczy interpretacją § 39 ust. 1-3 rozporządzenia nie następuje ustalenie przebiegu granic działki, ale ustalenie punktu granicznego. Wyjaśnili, że odcinek granicy jest określony przez położenie punktów, zaś poszczególne odcinki granic łączą się w jednym punkcie np. granica wschodnia z granicą południową. W przypadku działki byłaby to granica między działką nr i działkami nr (od strony wschodniej) oraz (od strony południowej) łącząca się w punkcie nr 914614M. Z interpretacji organu odwoławczego wynika zaś, że skoro granica między działką, a działką stanowiącą drogę nr została ustalona na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania to nie można ustalić granicy między działką, a działką nr na podstawie zgodnego wskazania właścicieli nieruchomości w myśl § 39 ust. 1 rozporządzenia - pomimo obecności i wyrażenia zgody ich właścicieli, a tylko w myśl § 39 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z ostatnim spokojnym stanem posiadania na gruncie.
Nadto wskazali, że zgodnie z § 39 ust. 5 rozporządzenia, we wzorze do protokołu w kolumnie nr 2 należy określić nr działek ewidencyjnych, do których należy ustalana granica - nie ma mowy o punkcie granicznym będącym punktem granicznym zarazem dwóch czy trzech działek. Interpretacja organu zakłada zaś sytuację, w której wszystkie granice działki mogłyby być ustalone wyłącznie jednym sposobem, albo na podstawie § 39 ust. 1, albo § 39 ust. 2, albo § 39 ust.
- 3. rozporządzenia.
Zdaniem skarżących, dokonana przez organ odwoławczy interpretacja powyższych przepisów zaprzecza ustawodawcy, który dał możliwość trzech sposobów ustalenia przebiegu granic w zależności od okoliczności oraz istniejącej dokumentacji oraz przytoczonemu wzorowi protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nim naruszeń prawa procesowego – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. skutkujących koniecznością jego uchylenia.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Ostrowieckiego z dnia 13 maja 2019 r., orzekającą o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu N. S., gmina W., w części dotyczącej przebiegu granic i zmiany powierzchni działki nr, w oparciu o dokumentację geodezyjną włączoną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ostrowcu Św. w dniu 5 marca 2019 r., pod identyfikatorem P.2607.2019.307, w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr, a działkami nr oraz w części dotyczącej zmiany powierzchni działki nr i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie.
Przedmiotem wykonanej na zlecenie M.W. i J.W. pracy geodezyjnej było ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr z działkami nr. Dokumentacja geodezyjna z wykonanej pracy geodezyjnej została przyjęta (włączona) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ostrowcu Św. w dniu 5 marca 2019 r., pod identyfikatorem P.2607.2019.307. Dokumentacja ta stanowiła podstawę opisanego wyżej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu decyzji (str.
3) wskazał, że dokumentacja geodezyjna i kartograficzna zawiera protokół ustalenia granic działki ewidencyjnej nr z działkami nr z dnia 18 stycznia 2019 r., jak również numeryczny opis ustalonych odcinków granic działki ewidencyjnej dokonany za pomocą zbioru punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Na podstawie tak określonych współrzędnych prostokątnych płaskich punktów granicznych obliczone zostało pole powierzchni działki nr. Postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane odwołaniem wniesionym przez J.Z., w którym zakwestionował ustalony przebieg granicy pomiędzy działką nr a działką, której jest właścicielem.
Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że integralną częścią "Protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków" z dnia 18 stycznia 2019 r. jest "Szkic graniczny nr 1" na którym wykonawca przedstawił przebieg granic pomiędzy działką nr, a działką. Przebieg granicy określa linia zawarta pomiędzy punktami G1 i G2. Przy czym punkt G1 wyznacza również przebieg granicy pomiędzy działką nr, a działką nr, natomiast punkt G2 wyznacza także przebieg granicy pomiędzy działką nr a działką nr [...]. Dalej organ wskazał, że zakres wniesionego odwołania dotyczy nie tylko interesu prawnego właściciela działki nr lecz także interesu prawnego właścicieli działek nr. Na podstawie zapisu widniejącego w kolumnie nr 7, przebieg granicy pomiędzy działką nr, a działką nr, wykonawca ustalił na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, zaś przebieg granic działki nr z działką nr na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie.
W ocenie organu odwoławczego położenie punktu granicznego G2, zostało ustalone jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, co w świetle tych przepisów jest niedopuszczalne. Wobec braku zgody J.Z. nie mogło dojść do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr a działką nr w oparciu o zgodne wskazanie stron. W ocenie organu, podobną wadę zawiera określenie położenia punktu G3. Biorąc pod uwagę § 39 rozporządzenia organ stwierdził, że położenie punktu G2 zostało ustalone nieprawidłowo, a tym samym przebieg granicy pomiędzy działką nr a działkami nr został ustalony wadliwie. Bez określenia położenia punktu G2 nie jest możliwe określenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr a działkami nr. Nadto, organ drugiej instancji wskazał, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, a wobec braku prawidłowego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr a działkami nr nie jest możliwe obliczenie jej powierzchni na podstawie danych zawartych w dokumentacji.
Zdaniem organu dokumentacja ta nie może stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działką nr a działkami oraz w zakresie dotyczącym zmiany powierzchni tej działki.
Jak już wskazano na wstępie, stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wniesienie przez stronę postępowania odwołania w terminie, uruchamia postępowanie odwoławcze. W odniesieniu do kwestii związania organu odwoławczego zakresem odwołania należy odwołać się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. wyroki WSA w Poznaniu w sprawach o sygn. akt: IV SA/Po 387/15, IV SA/Po 648/14 i IV SA/Po 552/14), zgodnie z którym od woli strony zależy wszczęcie postępowania odwoławczego oraz – co do zasady – także jego zakres (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Pomimo, iż przepisy k.p.a. nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jak podniesiono w wyroku NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, nie może to wyłączać automatycznie takiej możliwości.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Organ drugiej instancji nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. To bowiem niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego uruchamia postępowanie odwoławcze. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. W przypadku, gdy odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości.
W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Istotą postępowania odwoławczego – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, w miarę potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien, skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego.
Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części (podkreślenie Sądu), to organ odwoławczy nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji i w konsekwencji nie może dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości; organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania powoduje więc działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony.
Z kolei w wyroku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. I OSK 218/08 NSA zaprezentował stanowisko zgodnie z którym, przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji.
Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95).
Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. - zakaz reformationis in peius (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC 2002 r., s.162 – 163, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338).
Zaakceptowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby przyjęcie sprzecznej z k.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji.
Przedstawiając powyższe stanowisko sądów administracyjnych Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę wyraża pogląd, że specyfika spraw dotyczących aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany przebiegu granic i zmiany powierzchni działek powoduje, że w przypadku wielości stron postępowania, wniesienie odwołania tylko przez jedną ze stron postępowania, kwestionującą ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami, wymaga od organu odwoławczego szczególnie wnikliwego ustalenia zakresu odwołania i rozważenia czy da się wyodrębnić zaskarżoną część tej decyzji i rozstrzygnąć sprawę z tego odwołania bez poddawania kontroli niezaskarżonej części decyzji. Inaczej rzecz ujmując, na gruncie tej kategorii spraw organ winien jednoznacznie ustalić czy wniesienie odwołania przez jedną ze stron, która kwestionuje ustalony przebieg granicy pomiędzy działkami (z których jedna jest jej własnością), nie spowoduje konieczności poddania kontroli prawidłowości ustalenia położenia punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy pomiędzy działkami stron postępowania, które nie wniosły odwołania, a w konsekwencji rozstrzygnięcia również w tym zakresie.
W istocie chodzi o odpowiedź na pytanie czy możliwe jest wyodrębnienie zaskarżonej części decyzji bez konieczności skontrolowania prawidłowości ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami stron, które nie wniosły odwołania.
W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organ odwoławczy ustaleń i rozważań w powyższym zakresie nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji, a przez to naruszył art. art. 107 § 3 k.p.a.
Niezależnie od wykazanego uchybienia organ odwoławczy nie rozpatrzył w pełni sprawy w zakresie wynikającym z odwołania właściciela działki nr kwestionującego ustalenie przebiegu granicy jego działki z działką nr. Ze szkicu znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przebieg granicy pomiędzy działką nr a działką nr określa linia zawarta pomiędzy punktami G1 i G2, przy czym punkt G1 wyznacza również przebieg granicy pomiędzy działką nr, a działką nr 190. Organ odwoławczy oceniając prawidłowość dokumentacji geodezyjnej, do czego miał pełne prawo pomimo, że dokumentacja ta została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - nie skontrolował i nie ocenił w pełnym zakresie, poprawności ustalenia przebiegu granicy działki nr z działką nr. W zaskarżonym rozstrzygnięciu brak jest bowiem ustaleń i rozważań organu co do poprawności określenia położenia punktu G1, według tych samych zasad co punktu G2. Wykazane uchybienie oznacza więc, że organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania w pełnym zakresie.
Niezrozumiałe jest również stanowisko organu co do powodów, dla których objął rozstrzygnięciem działkę nr, a wyłączył z tego rozstrzygnięcia działkę nr. Z ustaleń organu wynika, że przebieg granic pomiędzy działką nr a działką nr określa linia zawarta pomiędzy punktami G1 i G2, przy czym punkt G1 wyznacza również przebieg granicy pomiędzy działką nr, a działką nr. Natomiast punkt G2 wyznacza także przebieg granicy pomiędzy działką nr a działką nr. W konsekwencji powyższego organ uznał, że zakres odwołania dotyczy interesu prawnego właściciela działki [...] oraz właścicieli działek nr, natomiast nie ocenił czy właściciel działki nr interes taki posiada.
Wykazane wyżej naruszenie prawa procesowego czyni przedwczesnym odnoszenie się przez Sąd do zarzucanego w skardze naruszenia prawa materialnego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni poczynione wyżej uwagi, wyeliminuje dotychczasowe uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), na które złożył się wpis od skargi – 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.