Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 70/20

Uzasadnienie

Dnia 28 marca 2019 r. Rada Gminy Skarżysko Kościelne, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122) zwanej dalej "u.o.z." podjęła uchwałę nr VII/35/2019 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skarżysko Kościelne w 2019 r. - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Program").

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku - Kamiennej zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj.:

1. 1) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w Programie elementów dotyczących obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, podczas gdy art. 11 a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek określenia obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla bezdomnych zwierząt w przyjętym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt;
2. 2) art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w § 13 ust. 2 Programu właściciela zwierzęcia gospodarskiego kosztami opieki dotyczącej tego zwierzęcia w sytuacji przekazania go właścicielowi gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę zwierzętom gospodarskim, podczas gdy żaden przepis ww. ustawy nie pozwala na obciążenie kosztami właściciela zwierzęcia, a nadto zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. koszty realizacji programu ponosi gmina.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Skarżysko Kościelne uznała skargę za uzasadnioną w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Skarżysko Kościelne podjęta w dniu 28 marca 2019 r. nr VII/35/2019 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skarżysku Kościelne w 2019 r.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku.

Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym:

1. 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
2. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
3. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
4. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
5. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
6. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
7. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
8. 6) usypianie ślepych miotów;
9. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
10. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
11. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

1. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
2. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
3. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
4. 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
5. 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
6. 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
7. 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.
8. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały jest niewypełnienie istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Brak obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie powyższego przepisu, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy bowiem o tym, że Rada Gminy nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową.

Rację ma skarżący, co z resztą przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę, że Rada Gminy Skarżysko Kościelne nie wskazała w przyjętym Programie elementów dotyczących obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla bezdomnych zwierząt. Obowiązkiem organu było bowiem określenie w kwestionowanym Programie, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tymczasem zaskarżony Program nie reguluje powyższej kwestii.

Zasadny okazał się również zarzut Prokuratora w zakresie dotyczącym § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, a zatem w odniesieniu do postanowienia Programu, zgodnie z którym koszty związane z zapewnieniem opieki zwierzętom gospodarskim, które z różnych przyczyn utraciły swoje dotychczasowe schronienie ponosi Gmina Skarżysko Kościelne, a w przypadku gdy możliwe jest ustalenie właściciela tego zwierzęcia kosztami opieki zostanie obciążony jego właściciel. Brak jest bowiem przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego programu, w tym kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu.

Z kolei art. 11a ust. 5 u.o.z. wprost stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Tak więc tego typu regulacja, jaka została zamieszczona w § 13 ust. 2 Programu nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 u.o.z. Wskazać należy, że w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ww. ustawy, błąkające się i następnie odłowione zwierzę (czyli złapane i następnie umieszczone w schronisku), jest zwierzęciem bezdomnym do chwili kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (z reguły będzie to chwila zgłoszenia się tego właściciela do schroniska po odbiór zwierzęcia) bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., sygn. II SA/Ke 499/17).

Z uwagi na znaczenie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany i zawierający wszystkie obligatoryjne elementy może owe cele realizować (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r. II SA/Kr 1686/17, LEX nr 2460909).

Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji wyroku.