Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 134 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści, stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że dniu 9 czerwca 2014r. M. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia o okresach służby w organach MO/Policji, za które nabył prawo do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej.
Pismem z dnia 12 czerwca 2014r. Komendant Powiatowy Policji zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie swojego żądania - w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.
W dniu 18 czerwca 2014r. M. M. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji, za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji, zażalenie na bezczynność organu.
Stwierdzając na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalność zażalenia Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że w postępowaniu wstępnym organ podjął czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Podkreślił, że w doktrynie prawa procesowego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy musi być przewidziany przez ustawę, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie oraz 4) musi być wniesiony przez uprawnioną osobę.
Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego, a Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad ma być prowadzone to postępowanie oraz nie zawiera odesłania do przepisów ogólnego postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zatem przepis art. 37 K.p.a. odnosi się jedynie do spraw administracyjnych.
Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, a w związku z tym na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 K.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. M. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do właściwego rozpoznania sprawy wniesionego zażalenia.
W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podkreślił, że organ zastosował błędną wykładnię przepisów K.p.a. W ocenie strony skarżącej ustawodawca wskazał na obowiązek zakończenia każdej sprawy wniesionej do organu zgodnie z przepisami tej ustawy. W sprawach o wydanie zaświadczenia postępowanie powinno zakończyć się czynnością faktyczną poprzez wydanie zaświadczenia, względnie postanowienia o odmowie jego wydania. W przepisach dotyczących zaświadczeń ustawodawca określił termin instrukcyjny zakończenia postępowania, a równocześnie w art. 37 K.p.a. wskazano, że przepis ten na zastosowanie do terminów określonych w przepisach szczególnych, a zatem również w odniesieniu do art. 217 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego z przepisów prawa administracyjnego wprost wynika podstawa prawna wniesienia zażalenia w przypadku, gdy organ do którego wniesiono o wydanie zaświadczenia pozostaje w bezczynności.
Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa co winno skutkować uwzględnieniem skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane postanowienie odpowiada przepisom prawa.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji stwierdzające, na podstawie art. 134 K.p.a., niedopuszczalność zażalenia M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści. W ocenie organu, przepis art. 37 K.p.a. odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, natomiast wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji. Zatem na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 K.p.a.
Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Spór pomiędzy stronami sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści przysługuje zażalenie o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a.
Na tle tak opisanego sporu w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym zarysowały się odmienne stanowiska.
Za koniecznością wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 128/10, LEX nr 560393.
Natomiast pogląd przeciwny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008r.,sygn. akt II OSK 465/08, LEX nr 360805.
W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, należy podzielić pogląd drugi, zgodnie z którym postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego też na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. Wobec czego, skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia poprzedzić należy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ale także na bezczynność w tych sprawach.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 K.p.a., kodeks reguluje cztery różne postępowania, w których zastosowanie znajduje część ogólna K.p.a.: 1) ogólne postępowanie administracyjne, 2) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość, 3) postępowanie w sprawach skarg i wniosków oraz 4) postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Postępowania te nie mieszczą się w zakresie pojęcia postępowania administracyjnego ogólnego.
W doktrynie podkreśla się, że zaświadczenia są oświadczeniami wiedzy organu, a nie oświadczeniami woli organu. Ich istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach, a zatem nie rozstrzygają o istnieniu, bądź nie prawa bądź obowiązku.
Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skoro postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., to na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 K.p.a.
Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie jest pozbawiona ochrony przed bezczynnością organu administracji publicznej, ponieważ ma możliwość złożenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia.
W tym miejscu jedynie ubocznie należy wskazać, że Sądowi z urzędu jest wiadomym, że skarżący z takiego prawa skorzystał, wnosząc do tut. Sądu skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji (sygn. akt. II SAB 38/14).
Regulacja art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. obliguje organ II instancji do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Przepis ten nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym.
W sprawie niniejszej organ prawidłowo stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 K.p.a. W związku z powyższym zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.