Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z [...] 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział od decyzji Starosty z [...] 2020 r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw na gaz płynny z budynkiem handlowym, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej i technologicznej, myjni samochodowej oraz zbiorników ścieków sanitarnych w S. na działce nr ewid. 49/[...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 138 § 1 ust. 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wyżej opisana decyzja z [...] 2019 r. stała się ostateczna 23 sierpnia 2019 r. i podlega wykonaniu. W dniu 27 stycznia 2020 r. do Starosty wpłynął wniosek pełnomocnika Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział (dalej GDDKiA) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] 2019 r. i uchylenie jej w całości. We wniosku wskazano, że art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązuje inwestora do przedłożenia przy wniosku o pozwolenie na budowę uzgodnienia z zarządcą drogi, o którym mowa w art. 35 ust. 3 prawa o drogach publicznych. Jednak na żadnym etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie były uzgodnione z zarządcą drogi warunki obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji z istniejącej drogi krajowej nr 9.
Starosta, działając na podstawie art. 149 i art. 150 § 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa, postanowieniem z 10 lutego 2020 r. wznowił na żądanie strony postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] 2019 r., a następnie decyzją z 27 lutego 2020 r. odmówił uchylenia tej decyzji.
Dalej organ odwoławczy zauważył, że działka nr 49/[...] przewidziana pod inwestycję objętą sprawdzanym pozwoleniem na budowlę przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr 9 będącej w zarządzie GDDKiA. Z mapy do celów projektowych, wykonanej przez geodetę uprawnionego, wynika, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi krajowej nr 9 poprzez dwa istniejące zjazdy, które nie są objęte niniejszym postępowaniem.
Wojewoda zaznaczył, że decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie, jest decyzją ostateczną, podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 kpa, wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W analizowanej sprawie żądanie wznowienia postępowania oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt 6 kpa - decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zatem Starosta Opatowski zasadnie wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] 2019 r.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie kwestie zabudowy przedmiotowej działki zostały uregulowane w obowiązujących przepisach prawa miejscowego, podlegających uzgodnieniu z GDDKiA. Jak wynika z załączonego do akt sprawy opracowanego przez Urząd Gminy S. wypisu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Gminy S., teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę mieści się na obszarze oznaczonym symbolem UKS (tereny usług związanych z obsługą ruchu drogowego), którego funkcję podstawową stanowią usługi związane z obsługą podróżnych i ruchu drogowego, a także naprawą i konserwacją taboru, w tym usługi uciążliwe i parauciążliwe. Projektowane zagospodarowanie terenu na działce nr 49/[...] oraz przeznaczenie i funkcja projektowanego obiektu stacji paliw mieści się zatem w ramach ustaleń miejscowego planu. Jak słusznie podkreślił organ I instancji miejscowy plan nie zakazuje bezpośredniego wjazdu na drogę krajową, nie zabrania również wykorzystania istniejących zjazdów.
Wojewoda zaznaczył, że Wójt Gminy S. przekazał do uzgodnienia Projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. do GDDKiA, zgodnie z art. 17 pkt 7 w związku z art. 24 i 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązującej w dacie uzgadniania miejscowego planu.
Następnie organ II instancji, cytując art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że ustawa ta nie precyzuje, na jakim etapie postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego ma nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi. W niniejszej sprawie uzgodnienie z zarządcą drogi nastąpiło na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda podniósł, że wskazana w art. 145 § 1 pkt 6 kpa podstawa wznowienia odnosi się jedynie do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu, wyrażanego w trybie art. 106 § 1 - 6 kpa (instytucja współdziałania organów). W przypadku natomiast art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie mamy do czynienia z instytucją współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 kpa, ponieważ o wydanie tych uzgodnień zwraca się do właściwych organów sam inwestor przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wymagane uzgodnienia powinny być złożone razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z tego względu brak uzgodnienia wymaganego art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzasadnia wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa.
Wojewoda stwierdził, że przedmiotem decyzji z [...] 2019 r. jest udzielenie pozwolenia na budowy stacji paliw na gaz płynny z budynkiem handlowym, wewnętrznymi instalacjami, myjni samochodowej oraz zbiorników ścieków sanitarnych. Inwestor dopełnił wszelkich niezbędnych formalności. Teren inwestycji posiadał urządzony zjazd publiczny z drogi krajowej nr 9, odzwierciedleniem czego jest pismo GDDKiA z 30 stycznia 2020 r. o niewyrażeniu zgody na jego remont, przy czym zagadnienie stanu technicznego zjazdu nie mogło być przedmiotem badania w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogły stanowić podstaw do uchylenia decyzji Starosty Opatowskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Ustalenia organu I instancji potwierdziły się, a podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, jednak podstawą prawną wydania sprawdzanej decyzji winien być art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W analizowanym przypadku przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 6 kpa nie ma miejsca.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucił naruszenie przepisów:
- 1. postępowania, co mogło mieć wpływa na wynik sprawy, a to:
- a. art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] 2020 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bo wymagała uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. zarządcy drogi krajowej nr 9, w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestor ma obowiązek przedłożenia uzgodnienia zmiany zagospodarowania działki nr 49/[...];
- b. art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa, poprzez brak dokonania pełnych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa;
- c. art. 145 § 1 pkt 6 kpa poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja z [...] 2019 r. nie wymagała uzyskania stanowiska innego organu i w konsekwencji przyjęcie, że inwestor nie ma obowiązku przedłożenia uzgodnienia zmiany zagospodarowania działki nr 49/[...], a organ nie ma prawa żądać jego przedłożenia.
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- a. art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten przewiduje uzgodnienie z zarządcą drogi budowy obiektu budowlanego na terenie przyległym do pasa drogowego nie na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowanego i pozwolenia na budowę, lecz na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- b. art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ braku podstaw do uchylenia decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego i przyjęcie, że inwestor nie ma obowiązku przedłożyć uzgodnienia zmiany zagospodarowania działki a organ nie ma prawa żądać jego przedłożenia.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że działka o nr ew. 49/[...] przylega do pasa drogowego drogi krajowej numer 9, będącej w zarządzie Skarbu Państwa GDDKiA. Orzecznictwo sądowe za obszar przyległy do pasa drogowego uznaje teren, który geograficznie do niego przylega, a inwestycje na tym obszarze generują nasilający się ruch pojazdów odbywający się na drodze. Na żadnym etapie prowadzonego w stosunku do tej działki postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie wpłynął do GDDKiA wniosek o uzgodnienie zmiany zagospodarowania działki oraz nie zostały uzgodnione z zarządcą drogi warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji z drogi krajowej numer 9. Źródłem tego obowiązku jest art. 32 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. uzgodnienia, pozwolenia wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.
Takim przepisem szczególnym w zakresie obszarów przyległych do drogi jest art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W jego świetle obowiązek uzgodnienia wynika z mocy samego prawa, a inwestor zobligowany jest do jego uzyskania. Z tego względu niezasadne jest twierdzenie organu, że powyższy przepis art. 35 ust. 3 będzie mieć zastosowanie tylko na etapie planistycznym, a uzgodnienie w 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z GDDKiA nie powoduje obowiązku uzgodnienia obsługi komunikacyjnej dla nowo planowanej inwestycji.
Dalej wnoszący skargę zaznaczył, że co prawda, uregulowana w art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa czy remont zjazdu publicznego z drogi publicznej do nieruchomości przyległych nie były przedmiotem tego postępowania, ale kwestie te są integralnie powiązane ze sobą, gdyż dotyczą jednej inwestycji i łączy je obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom drogi publicznej. Regulacja art. 29 tej ustawy przesądza, że uzyskanie pozwolenia na zjazd publiczny leży w gestii zarządcy drogi. Potwierdza to również orzecznictwo sądowe, stojące na stanowisku, że związanie zarządcy drogi planem miejscowym w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tego przepisu decyzji administracyjnych (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r. II SA/Bd 1470/15).
Skarżący zwrócił uwagę na niezasadność łączenia przez organ dwóch różnych zagadnień: uzyskania stanowiska przy wznowieniu postępowania innego organu oraz sytuacji, z którą mamy do czynienia w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdy inwestor sam zwraca się do organu przed wszczęciem postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. W przypadku zastosowania tego przepisu nie mamy do czynienia z procedurą współdziałania organów. Inwestor przed wszczęciem postępowania o pozwolenie na budowę powinien uzyskać w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zgodę GDDKiA, która powinna być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez Starostę.
Zdaniem skarżącego błędne jest twierdzenie, że skoro został przez zarządcę drogi uzgodniony plan zagospodarowania przestrzennego (rok 2007/2008), to nie ma już obowiązku uzgadniania obsługi komunikacyjnej dla nowo planowanej inwestycji. Plan miejscowy jest dokumentem, który określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, natomiast nie przedstawia w sposób szczegółowy i precyzyjnie nie opisuje obsługi komunikacyjnej każdej działki. Temu ma bowiem służyć proces uzgadniania szczegółów planowanej inwestycji z zarządcą drogi w zakresie zapewnienia bezpiecznego dostępu do drogi publicznej.
Autor skargi uznał za niezasadne stwierdzenie organu, że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych będzie mieć zastosowanie tylko na etapie planistycznym, tym bardziej, że od czasu uzgodnienia planu miejscowego przez zarządcę drogi minęło 12 lat i w czasie tym sytuacja ruchu komunikacyjnego uległa znaczącej zmianie. Powyższy przepis nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.
Zatem stanowisko organu polegające na założeniu, że uzgodnienie w zakresie wpływu warunków obsługi komunikacyjnej działki objętej terenem inwestycji z zarządcą drogi nastąpiło 12 lat temu na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do warunków występujących w roku 2019 – jest nie do przyjęcia. Ponadto, skoro kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej gruntów przyległych jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku ze składanymi przez pełnomocnika strony skarżącej wnioskami o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zarządzeniem z 4 listopada 2020 r. poinformowano go, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej ustawa COVID-19, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Ponadto tym samym zarządzeniem pouczono pełnomocnika strony skarżącej o możliwości przedstawienia w terminie 7 dni pisemnego stanowiska w sprawie, ewentualnie wskazania przyczyn, dla których nie może zająć swojego stanowiska na piśmie, przez co konieczne ma być przeprowadzenie rozprawy. Pouczono również o treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na to pouczenie pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z 16 listopada 2020 r. podtrzymał wszelkie wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz podtrzymał żądanie rozpoznania sprawy na rozprawie, wyznaczając jej termin na okres po ustaniu zagrożenia wynikłego z sytuacji epidemicznej. Nie wyjaśnił jednak, dlaczego przeprowadzenie rozprawy jest w niniejszej sprawie konieczne. Mając to na uwadze Sąd uznał, że zaistniały w sprawie podstawy do rozpoznania jej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, o czym strony zostały powiadomione zarządzeniem z 21 grudnia 2020 r. (k. 63).
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Nadto sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą uchylenia – po wznowieniu postępowania na żądanie strony – ostatecznej decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw na gaz płynny z budynkiem handlowym, wewnętrznymi instalacjami oraz myjni samochodowej i zbiornika na ścieki. Przyjętą przez organ II instancji podstawą utrzymanej w mocy decyzji był przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa oraz ustalenie, że wskazana we wniosku GDDKiA o wznowienie postępowania przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 6 kpa – w rzeczywistości nie zaistniała. Podzielając ten ostatni pogląd z powodów, o których będzie niżej mowa, Sąd uznał, że organ II instancji, a także organ I instancji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie ocenił właściwie rzeczywistej treści wniosku o wznowienie postępowania złożonego w dniu 21 stycznia 2020 r., względnie nabierając wątpliwości co do tej treści, nie wezwał składającego ten wniosek do uściślenia i ewentualnie uzupełnienia go o dającą się z niego wywieść przesłankę wznowieniową inną niż wyraźnie wskazana w tym wniosku, której wykazanie mogło doprowadzić do innego, niż przyjęte przez organy, rozstrzygnięcia sprawy.
Złożony w dniu 21 stycznia 2020 r. wniosek o wznowienie postępowania wskazywał jako podstawę wznowienia tylko art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Zgodnie z nim, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jednak wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Z udostępnionych Sądowi akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z [...] 2019 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, którego to postępowania dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, GDDKiA nie brał udziału jako strona. Wynika to bowiem zarówno z faktu niedoręczenia temu podmiotowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wspomnianej decyzji, jak i z tego, że w jej rozstrzygnięciu, za obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego (co zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy rozstrzyga o kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), uznano działkę nr ewidencyjny [...] położoną w miejscowości S. (co wydaje się oczywistą pomyłką, gdyż w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym za obszar oddziaływania budynku uznano działkę inwestora, tj. działkę nr 49/[...] oraz działkę sąsiednią nr 46/[...]– str. 23 projektu budowlanego, podczas gdy działki o numerze [...] nie ma na będącym częścią tego projektu projekcie zagospodarowania działki nr 49/[...]), a zarówno w tej decyzji, jak i w projekcie budowlanym nie uznano za taki obszar oddziaływania działki nr 253 stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr 9 pozostającej w zarządzie GDDKiA.
Mimo tego, że GDDKiA nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] 2019 r. objętego jego wnioskiem o wznowienie postępowania, podmiot ten powołał się w tym wniosku na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, która – podobnie jak wszystkie pozostałe przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 z wyjątkiem tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - może być podstawą wniosku o wznowienie tylko takiego podmiotu, który był stroną postępowania zwykłego objętego wnioskiem o wznowienie. Podmiot, który nie był stroną postępowania, nie może wnosić o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 kpa, nie obejmując swym wnioskiem również przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. tego, że będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brał w nim udziału.
Należy w związku z tym przyjąć, że we wniosku o wznowienie postępowania złożonym przez podmiot niebędący stroną tego postępowania, w którym jako przesłankę wznowieniową wskazano wyraźnie tę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, w istocie mieści się też twierdzenie takiego wnioskodawcy, że nie brał udziału w postępowaniu głównym, choć był jego stroną. Taka konstatacja jest uzasadniona przy tym zwłaszcza wtedy, gdy wnioskodawca takiego wznowienia, rzeczywiście okaże się stroną postępowania zwykłego pominiętą przez organ prowadzący to postępowanie.
Należy przy tym pamiętać, że organ administracji, kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego określonymi w art. 8 § 1 i art. 9 kpa, obowiązany jest w razie powstania wątpliwości co do rzeczywistej treści wniosku strony, wezwać ją do wyjaśnienia takiej wątpliwości, udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek na temat okoliczności faktycznych i prawnych sprawy tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Te zasady dotyczą również strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. Taka sytuacja miała zdaniem Sądu miejsce w niniejszej sprawie.
We wniosku z dnia 21 stycznia 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] 2019 r. udzielającą pozwolenia na przedmiotową budowę, wnioskodawca - GDDKiA powołał się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, mającą polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie zaniechał uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. zarządcy drogi krajowej nr 9, do której pasa drogowego przylega działka inwestycyjna przedmiotowej stacji paliw i myjni, przy czym obowiązek uzyskania tego stanowiska wynikał z treści art. 35 ust. 3 ustawy o drogach w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika bowiem, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z - między innymi - uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi, a za jeden z takich przepisów szczególnych należy uznać ustawę o drogach publicznych, która w art. 35 ust. 3 stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Treść normatywna tego przepisu jest jednoznaczna i wskazuje, że powołane uzgodnienie jest niezbędne dla możliwości uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 3832/18). Ponieważ obowiązek takiego uzgodnienia wynika z mocy samego prawa, inwestor jest zobligowany do jego uzyskania. Tymczasem na żadnym etapie prowadzonego przez organ (tj. Starostę) postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, nie wpłynął do GDDKiA wniosek o uzgodnienie zmiany zagospodarowania przedmiotowej działki oraz nie zostały uzgodnione z zarządcą drogi warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji z istniejącej drogi krajowej nr 9. GDDKiA wyjaśnił ponadto, że o treści przedmiotowej decyzji oraz fakcie braku uzgodnienia w zakresie zapewnienia prawidłowej (bezpiecznej) obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji, GDDKiA dowiedział się w dniu 10 stycznia 2020 r., co uzasadniało złożenie wniosku o wznowienie postępowania.
Przytoczone sformułowania pozwalały organowi rozpatrującemu wniosek o wznowienie postępowania, co najmniej na powzięcie wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście jedyną podstawą wznowieniową, w oparciu, o którą wniosek ten został złożony, była wskazana w nim wyraźnie podstawa z art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Powołując się bowiem na prawo zarządcy drogi krajowej, do której pasa drogowego przylega działka inwestora, na wynikły z tego i z rodzaju oraz zakresu planowanej budowy obowiązek inwestora uzgodnienia tej inwestycji z zarządcą drogi i skorelowane z tym obowiązkiem uprawnienie tego zarządcy, czyli GDDKiA, do dokonania takiego uzgodnienia, a także na zachowanie terminu 1 miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie, którego bieg rozpoczął się między innymi od dnia dowiedzenia się przez GDDKiA o treści decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji i automyjni (co zgodnie z art. 148 § 2 kpa jest początkowym dniem terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jedynie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa), wnioskodawca w wystarczający, zdanie Sądu, sposób dał wyraz temu, że uważał się za stronę postępowania, o wznowienie którego wniósł.
Jeśli organ miał jednak co do tego wątpliwości, powinien był na podstawie art. 64 § 2 kpa wykładanego przez pryzmat zasady ogólnej z art. 9 kpa wezwać wnioskodawcę wznowienia do wyjaśnienia tej wątpliwości. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwia sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony, a "przepisem umożliwiającym organowi wywiązanie się z powyższego obowiązku jest art. 64 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z 12.07.2017 r., II OSK 2768/15, LEX nr 2345567). Nie czyniąc tego organ I instancji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynika sprawy, czego nie dostrzegł i nie skorygował organ II instancji.
Należy ponadto zauważyć, że organy obu instancji, mimo wynikającego z art. 149 § 2 kpa obowiązku, nie przeprowadziły jakiegokolwiek (organ I instancji) bądź rzetelnego (organ odwoławczy) postępowania zmierzającego do wyjaśnienia, czy GDDKiA był stroną postępowania.
W decyzji organu I instancji pominięto tę kwestię całkowicie, a organ II instancji wskazał jedynie, że GDDKiA wnioskującemu o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, co ma wynikać z akt sprawy organu I instancji. Nie wskazano jednak, z czego konkretnie taki przymiot wynika. Dokonując przy tym takiego ustalenia organ II instancji zapomniał, że skoro GDDKiA nie brała udziału w postępowaniu głównym, to aby móc doprowadzić do wznowienia postępowania na swoje żądanie jako strony, musi spełnić warunki wznowienia postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa co do m. in. terminu i wskazania takiej właśnie podstawy wznowieniowej. Ten aspekt sprawy został przez organu obu instancji całkowicie pominięty i będzie musiał być wyjaśniony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ubocznie więc tylko Sąd wyraża w tym zakresie pogląd, że właściciel lub zarządca stanowiącej pas drogowy nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora, w sytuacji gdy znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę, może być uznany za stronę w takim postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego).
O tym co to jest obszar oddziaływania obiektu, przesądza art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawierający legalną definicję tego obszaru. Zgodnie z nią należy przez niego rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Za taki przepis odrębny można, zdanie Sądu uznać art. 35 ust. 3 ustawy o drogach, który ma właśnie zapobiegać ograniczeniom w zagospodarowaniu drogi krajowej zgodnie z jej przeznaczeniem polegającym na umożliwieniu bezpiecznej komunikacji kołowej pomiędzy dużymi miastami oraz ogólnodostępnymi przejściami granicznymi, rekomendowaną do ruchu długodystansowego i tranzytowego. Dopuszczenie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, może powodować zakłócenia w bezpiecznym korzystaniu z drogi krajowej, a w celu zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym wywoływać konieczność przebudowy istniejących zjazdów w celu umożliwienia bezpiecznego włączania do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego taką zmianą. Wyjaśnienie tych kwestii będzie obowiązkiem organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jak to już wyżej wspomniano, wbrew wywodom zawartym w skardze, zasadnie organ II instancji uznał, że podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 6 kpa w sprawie nie zachodziła.
Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać, że podstawa wznowienia zawarta w powyższym przepisie odnosi się jedynie do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu, wyrażanego w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., który to przepis reguluje instytucję współdziałania organów. W przypadku natomiast art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, nie mamy do czynienia z instytucją współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ o wydanie tych uzgodnień zwraca się do właściwych organów sam inwestor i to jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wymagane uzgodnienia powinny być złożone razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 21 września 1999 r., II SA/Ka 1913/97, Wokanda 2000 nr 6, poz. 36).
Potrzeba dokonania uzgodnień lub uzyskania opinii może wynikać też z ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak wynika z art. 106 § 2 k.p.a., to organ w trakcie prowadzenia postępowania głównego zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska w postępowaniu, które ma incydentalny charakter. Tymczasem postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania stosownego uzgodnienia stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wszczynane jest z inicjatywy samego zainteresowanego - inwestora i ma odrębny charakter. Z tego względu brak uzgodnienia wydawanego w tym odrębnym postępowaniu od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie powoduje takiej wadliwości procesowej tego ostatniego postępowania, która uzasadniałaby jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W tym bowiem przypadku mamy do czynienia nie z naruszeniem przepisów k.p.a. lecz jedynie z naruszeniem przepisów prawa materialnego - prawa budowlanego (wyrok NSA z 19 września 2007 r., II OSK 1213/06).
Wyrażając taki pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach rozpatrywanej przez niego sprawy stwierdził również, że organy nadzoru właściwie wybrały w tamtej sprawie tryb postępowania nadzwyczajnego tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zamiast trybu wznowienia postępowania, co powinno być rozważone również w niniejszej sprawie w razie ostatecznego niestwierdzenia istnienia podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Uzupełniająco należy dodać, że o odrębnym w stosunku do instytucji współdziałania organów uregulowanej w art. 106 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, charakterze uzgodnienia, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego świadczy to, że prawo budowlane przewiduje kompleksowe rozwiązanie dotyczące wymaganych w procesie budowlanym uzgodnień dotyczące uzupełniania braków wniosku o pozwolenie na budowę i konsekwencji niedopełnienia takiego obowiązku, w którym to rozwiązaniu nie ma miejsca, ani potrzeby współdziałania organów.
W art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przewidziano bowiem, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń (art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego), a w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 prawa budowlanego). Dopuszczanie uzupełniania brakujących uzgodnień, które powinny być dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, a w tym i uzgodnienia, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach, w trybie współdziałania organów, stawiałoby pod znakiem zapytania celowość, a przez to ustawodawczą racjonalność regulacji dotyczącej uzupełniania braków wniosku o pozwolenie na budowę i konsekwencji niedopełnienia takiego obowiązku przez inwestora.
Dlatego nie można było przyjąć, aby podnoszony w sprawie brak uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia, które może stanowić zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr 9 w miejscowości Sadowie, w szczególności polegającą na budowie stacji paliw z budynkiem handlowym i myjni samochodowej, wymagającą uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą - mógł być uzupełniany w drodze wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. W tym zakresie należało więc zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, a zarzuty skargi uznać za pozbawione podstawy.
Nie można natomiast zgodzić się z poglądem organów obu instancji co do tego, że sporne w sprawie uzgodnienie nie było konieczne, ponieważ kwestia zabudowy przedmiotowej działki zastała uregulowana w obowiązujących przepisach prawa miejscowego, tj. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy, dalej MPZP Gminy, zatwierdzonym, zmienianym i prostowanym uchwałami Rady Gminy S. z 30 września 2008 r., z 28 kwietnia 2016 r., z dnia 31 maja 2016 r. i z 14 września 2018 r. Organy administracji wywiodły w tym zakresie, że teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę mieści się na obszarze oznaczonym symbolem UKS (tereny usług związanych z obsługą ruchu drogowego), którego funkcję podstawową stanowią usługi związane z obsługą podróżnych i ruchu drogowego, a także naprawą i konserwacją taboru, w tym usługi uciążliwe i parauciążliwe. Projektowane zagospodarowanie terenu oraz przeznaczenie i funkcja projektowanego obiektu stacji paliw mieści się więc w ramach ustaleń planu miejscowego, zważywszy zwłaszcza na to, że miejscowy plan nie zakazuje bezpośredniego wjazdu na drogę krajową, ani nie zabrania korzystania z istniejących zjazdów.
Organ II instancji powołał się przy tym na pogląd wyrażony przez WSA w Szczecinie w wyroku z 4 października 2018 r., II SA/Sz 468/18, zgodnie z którym ustawa o drogach publicznych w art. 35 ust. 3 nie precyzuje, na jakim etapie postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego ma nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi. Mogło więc ono nastąpić (i rzeczywiście w niniejszej sprawie nastąpiło), w trybie art. 17 pkt 7 w zw. z art. 24 i 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie uzgadniania miejscowego planu, tj. w 2006 r. Wójt Gminy Sadowie bowiem, w dniu 5 czerwca 2006 r. przekazał projekt MPZP Gminy Sadowie do uzgodnienia GDDKiA, który nie zgłosił uwag. Wyrażając taki pogląd Wojewoda Świętokrzyski nie dostrzegł jednak, że wspomniany wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r. został uchylony wyrokiem NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 3832/18, podobnie jak zaskarżona w tamtej sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego i Starosty Goleniowskiego.
NSA stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku przy tym, że nie do zaakceptowania jest wykładnia, zgodnie z którą dokonanie uzgodnienia na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza, co do zasady konieczność uzgodnienia konkretnej inwestycji na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawarte w art. 35 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o drogach regulacje wprost odnoszą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę drogi pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników drogi i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Przepisy te dotyczą zatem etapu uchwalania miejscowych planów.
Natomiast art. 35 ust. 4 i 5 ustawy o drogach stanowi odrębną regulację, która znajduje zastosowanie w momencie, gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego. Przy czym uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest wyłącznie w takim przypadku, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego taką zmianą. W związku z tym w ocenie NSA, dokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie ustala się przeznaczenia terenu oraz zasady jego zagospodarowania (art. 15 ust. 1 pkt 1-12 ustawy o planowaniu), nie zwalniają z obowiązku uzgodnienia już konkretnej inwestycji, na etapie wydawania pozwolenia na budowę, gdzie analizuje się wpływ określonego w projekcie zagospodarowania terenu na ruch drogowy.
Podzielając w całości zaprezentowany pogląd prawny należy zauważyć, że wyklucza on w okolicznościach niniejszej sprawy możliwość uznania, że dokonane w niniejszej sprawie w czerwcu 2006 r. uzgodnienie projektu MPZP Gminy S. z GDDKiA, wyłączało obowiązek dokonania uzgodnienia projektowanej w niniejszej sprawie inwestycji w trybie art. 35 ust. 2 ustawy o drogach.
Kolejnym stwierdzonym przez Sąd naruszeniem przepisów postępowania popełnionym przez organy obu instancji był brak wyjaśnienia zarówno w uzasadnieniu postanowienia Starosty z [...] 2020 r., jak i w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, dlaczego spośród wyraźnie wskazanych w postanowieniu o wznowieniu postępowania z [...] 2020 r. podstaw wznowienia postępowania, obok podstawy z art. 145 § 1 pkt 6 kpa znalazła się również podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 tej ustawy, która nie została ani wymieniona, ani w jakikolwiek sposób uzasadniona we wniosku GDDKiA o wznowienie postępowania z [...] 2020 r. Wadliwość ta świadcząca o naruszeniu przepisów postępowania powinna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również postanowienie Starosty z [...] 2020 r. o wznowieniu postępowania. Sąd stwierdził bowiem przy wydawaniu tego postanowienia naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu postanowienia z [...] 2020 r. organ w ogóle nie poddał jakiejkolwiek analizie kwestii zachowania określonego w art. 148 kpa terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W wyniku tego nie wiadomo, jak termin ten został obliczony. W uzasadnieniu tego postanowienia brak jest również jakichkolwiek rozważań nad kwestią przymiotu strony podmiotu składającego podanie o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu tym nie ma również żadnych ustaleń i wyjaśnień odnośnie wskazanej w podstawie prawnej postanowienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, o czym była już wyżej mowa.
Poza powyższymi naruszeniami trzeba jeszcze zauważyć, że wskazane wyżej naruszenie prawa popełnione przez organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] 2020 r. w zakresie oceny wniosku GDDKiA o wznowienie postępowania w części dotyczącej podstawy wznowieniowej, spowodowały też inną jeszcze wadliwość postanowienia wydanego w sprawie przez Starostę na podstawie art. 149 kpa. Niedostrzeżenie bowiem, że treścią i sensem wniosku GDDKiA o wznowienie postępowania było również założenie, że GDDKiA był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] 2019 r., która nie brała udziału w sprawie spowodowało, że w postanowieniu Starosty z [...] 2020 r. nie wskazano podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W konsekwencji tego błędu organ nie ocenił również pozostałych formalnych przesłanek wznowienia postępowania z tego powodu, badanych przez organ w pierwszej fazie postępowania inicjowanego wnioskiem o wznowienie, tj. tego, czy wniosek pochodzi od strony i czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa, który jest obliczany w inny sposób, niż termin określony w art. 148 § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz postanowienie Starosty z [...] 2020 r., znak: [...].
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta jeszcze raz oceni wniosek GDDKiA o wznowienie postępowania, wzywając w razie potrzeby do jego sprecyzowania. Organ uwzględni przy tym przedstawioną wyżej wykładnię prawa i wyeliminuje dotychczasowe jego naruszenia. Rozstrzygnięcia swe organ uzasadni stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.