Uzasadnienie
Postanowieniem z 21 listopada 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.4.29.2022, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 3 października 2022 r., znak: PINB.SI.511.108.2022.5.PB, odmawiającego wszczęcia na wniosek M. K. postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr ewid. [...], w miejscowości N., gm. D. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że M. K. w piśmie z 12 września 2022 r. złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej PINB) wniosek, domagając się kontroli nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] w miejscowości N., gm. D. oraz podjęcia czynności wyjaśniających w związku z obiektami znajdującymi się na ich terenie. PINB na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz zasobów geodezyjnych ustalił, że M. K. nie jest właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości składających się z ww. działek, ani żadnej działki sąsiedniej. Uwzględniając powyższe okoliczności organ I instancji postanowieniem z 3 października 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zabudowy działek nr ewid. [...] w miejscowości N., gm. D. W zażaleniu na postanowienie PINB M. K. wnosił o uznanie go za stronę postępowania, podnosząc, że z uwagi na lokalizację budynków i placu produkcyjno-składowego, które znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej i ich odległość od jego nieruchomości, obiekty te mają na nią wpływ.
Zdaniem wnoszącego zażalenie, budynki zostały zrealizowane samowolnie, natomiast prowadzona w nich produkcja generuje hałas o poziomie przekraczającym wartości dopuszczone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
Rozpoznając zażalenie ŚWINB nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Przywołując brzmienie art. 28 Kpa stwierdził, że w celu uznania za stronę postępowania podmiot musi wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. W postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Materiał dowodowy wskazuje, że M. K. nie jest właścicielem działek [...] w miejscowości N., ani żadnej z działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących, a także nie jest inwestorem przedmiotowych obiektów. Zasadnie zatem organ I instancji stwierdzając, że M. K. nie posiada uprawnień strony, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia na jego wniosek postępowania administracyjnego.
ŚWINB podkreślił, że rozstrzygnięcie PINB ma charakter ściśle procesowy (formalny), którego istota ogranicza się do stwierdzenia przesłanek powodujących niedopuszczalność rozpoczęcia postępowania i nie można w nim formułować ocen co do meritum żądania.
Nadmienił również, że z wyjaśnień organu I instancji wynika, że czynności zmierzające do zbadania legalności obiektów zostały podjęte z urzędu, a ewentualne postępowanie w tym zakresie będzie się toczyło bez udziału M. K. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do tut. Sądu M. K. wniósł o jego uchylenie oraz nadanie mu uprawnień strony postępowania. Skarżący wyjaśnił, że budynki zostały wzniesione przez właściciela jako gospodarcze, a obecnie nastąpiła zmiana ich użytkowania. Podnosi, że funkcja obiektów budowlanych składających się na zakład produkcyjny oraz zagospodarowanie terenu są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, brak bezpośredniego sąsiedztwa jego nieruchomości z zakładem produkcyjnym znajdującym się na działkach nr ewid. [...] nie sprawia, że uciążliwości generowane przez ten zakład jej nie dotyczą. Funkcja obiektu wpływa na obszar jego oddziaływania i wykracza daleko poza granice ewidencyjne tych działek.
Utrzymuje zatem, że jego nieruchomość znajduje się w zasięgu tego oddziaływania i nie może z niej korzystać w wyznaczony sposób. Odnoszenie się wyłącznie do budynków i pomijanie ich funkcji w wyznaczaniu oddziaływania obiektu uważa za niewłaściwe, krzywdzące i naruszające jego interes prawny.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 Kpa zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania - przesłankę podmiotową, tj. sytuację gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, która nie posiada stosownej legitymacji procesowej, tj. nie jest stroną postępowania, oraz przesłankę przedmiotową, tj. gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte.
Utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa muszą być oczywiste, dostrzegane prima facie, obiektywne, a zarazem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postepowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 269/21 oraz orzecznictwo tam powołane).
Zasadniczą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania przez organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie było wystąpienie przesłanki podmiotowej, określonej w art. 61a Kpa, tj. stwierdzenie, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Stanowisko to zostało oparte na założeniu, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę i sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Organ odwoławczy, podobnie jak PINB przyjął, że skarżący nie jest właścicielem działek [...] w miejscowości N., ani żadnej z działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących, a także nie jest inwestorem przedmiotowych obiektów, wobec powyższego skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa do zaskarżenia decyzji organu I instancji.
Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie zgadza się z takim stanowiskiem organu.
Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają szczegółowych regulacji odnoszących się do ustalenia kręgu stron postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Wobec braku przepisów szczególnych w tym zakresie, organy prawidłowo uznały, że należy kierować się przepisem art. 28 Kpa, który stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., II GSK 330/12).
Skarżący swój interes prawny w postępowaniu przed organami nadzoru wywodzi z prawa własności nieruchomości, która co prawda nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestora, ale która, jak podnosi, znajduje się w jej oddziaływaniu. Twierdzi bowiem, że inwestor poprzez samowolną zmianę przeznaczenia istniejących na jego działce budynków gospodarczych wprowadził dla nich nową funkcję. Funkcja ta jest związana z obróbką kamienia, której dotyczy prowadzona w tym zakładzie produkcyjnym działalność i przez to powoduje, że obszar oddziaływania budynków produkcyjnych i placu produkcyjno-składowego określony w art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane wykracza poza granice działek na których znajdują się te obiekty. Zatem źródłem interesu prawnego są przepisy art. 140 i art. 144 kc.
Zdaniem Sądu, tego rodzaju inwestycja w powiązaniu ze zmianą przeznaczenia budynków, w których prowadzona jest działalność mimo, że nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, może powodować utrudnienie w korzystaniu przez niego z własnej nieruchomości i w takiej sytuacji skarżący miałby interes prawny wynikający z przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, uprawniający do udziału w charakterze strony. Zadaniem organu administracji rozpatrującego wniosek o zbadanie legalności budynków istniejących na działkach [...] w N. jest ustalenie, czy rzeczywiście taka sytuacja w analizowanej sprawie występuje, co niewątpliwie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, chociażby w postaci podjęcia czynności kontrolnych na ww. działkach.
Nie sposób zatem przyjąć, że już w dacie wniesienia przez skarżącego wniosku istniały dla organu oczywiste przeszkody wskazujące, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym z uwagi na brak interesu prawnego. Argumenty podniesione zarówno przez organ I jak i II instancji koncentrujące się na dalszym niż bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego nie przesądzają jeszcze o braku interesu właściciela działki, która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem którego dotyczy wniosek. Przymiot strony właściciela takiej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może bowiem wynikać z przysługującej mu ochrony prawa własności. Zupełnie innym zagadnieniem jest zaś to, czy zarzuty wysuwane przez skarżącego w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów.
Niezależnie od powyższego, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że jak wynika z wyjaśnień organu, zostały podjęte z urzędu działania mające na celu zbadanie legalności obiektów znajdujących się na działkach [...] w N. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu przed organem I instancji nastąpiła z naruszeniem art. 28 Kpa i jest przedwczesna. W konsekwencji ŚWINB utrzymując w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania naruszył art. 61a § 1 w zw. z art. 127 Kpa, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 3 października 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa.
O kosztach postępowania na które składa się wpis od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 Ppsa.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wskazane wyżej uwagi.