Uzasadnienie
Decyzją z 23 października 2023 r., znak: SKO.PS-80/6070/3553/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania H. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło w całości wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Łubnice decyzję z 21 czerwca 2023 r., znak: OPS.5211.1.2023 r. sprostowaną postanowieniem z 14 września 2023 r. znak: OPS.5211.1.2023, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką – W. T. i w to miejsce orzekło o przyznaniu H. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. T. na okres od 23.08.2023 r. do dnia 31.10.2024 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Organ I instancji odmówił H. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej u.ś.r.
Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej SKO, Kolegium) ustaliło, że matka skarżącej W. T. legitymuje się orzeczeniem lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 25 stycznia 2023 r. zaliczającym ww. do osób z całkowitą okresową niezdolnością do samodzielnej egzystencji "od nadal do października 2024 r." Została więc spełniona pierwsza z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dotycząca osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 oraz stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie, że niepełnosprawność nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia, tj. w wieku określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne H. K. (córka) w części III wniosku złożyła oświadczenie, że nie jest rolnikiem. Weryfikacja nie potwierdziła prawdziwości tego oświadczenia, albowiem Dyrektor ARiMR oddział w Kielcach w piśmie z 19 czerwca 2023 r. potwierdził, że H. K. jest zarejestrowana jako producent rolny. Pouczona przez Kolegium strona odwołująca przedłożyła decyzję ARiMR nr 0246-2023-007852 z 23 sierpnia 2023 r. o wyrejestrowaniu z ewidencji producentów rolnych, w związku z tym SKO uznało, że z dniem 23 sierpnia 2023 r. spełniona została przesłanka rezygnacji z aktywności zawodowej. Powyższe ustalenie legło u podstaw wydania przez Kolegium decyzji reformującej decyzję organu I instancji.
W skardze do tut. Sądu H. K. zaskarżyła decyzję Kolegium w części przyznającej świadczenie od dnia 23 sierpnia 2023 r. zarzucając naruszenie przepisów art. 17 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postepowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu podniosła, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają regulacji jakimi kryteriami należy kierować się w przypadku rolnika ustalając, czy zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym nie wskazują, że warunkiem jest niepozostawanie w ewidencji producentów rolnych ARiMR. Wyjaśniła, że od 2019 r. nie jest posiadaczem gospodarstwa i faktycznie go nie prowadzi. Na potwierdzenie tej okoliczności przedłożyła umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego z 3 lipca 2019 r. oraz z dnia 1 marca 2022 r. podkreślając, że od tego czasu nie osiąga z gospodarstwa żadnych dochodów. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, w jej przypadku spełnione zostały wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych w skardze.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
Przedmiotem kontroli jest podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzja Kolegium którą organ uchylił w całości wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Łubnice decyzję z 21 czerwca 2023 r., o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką – W. T. i w to miejsce orzekł o przyznaniu H. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. T. na okres od 23.08.2023 r. do dnia 31.10.2024 r.
Niniejszą sprawę zainicjował wniosek złożony organowi 27 stycznia 2023 r., w którym skarżąca wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne.
W treści skargi skarżąca domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia od dnia złożenia wniosku czyli od dnia 27 stycznia 2023 r., nie zaś jak to uczynił organ od 23 sierpnia 2023 r.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych jest wszczynane na wniosek strony. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie znacząca dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1463/17; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie na tle art. 61 § 1 K.p.a., który zawiera regulację dotyczącą możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu, został wyrażony pogląd, zgodnie z którym, przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 203/19; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy również podać, że zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie. Wskazany element decyzji jest zasadniczy, albowiem stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że organ będąc związany wnioskiem strony orzekł w zaskarżonej decyzji jedynie o części żądania, nie uwzględniając tym samym uprawnień związanych z datą złożenia tego wniosku. Za taką należy bowiem uznać sytuację, w której mimo złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z dniem 27 stycznia 2023 r. organ w osnowie rozstrzyga wyłącznie o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 23 sierpnia 2023 r. do dnia 31 października 2024 r. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji brak jest rozważań organu wyjaśniających powody, dla których organ nie uznał za zasadne przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku.
Zaskarżona decyzja nie zawiera kompleksowego rozstrzygnięcia obejmującego pełne żądanie wniosku, co w konsekwencji świadczy o naruszeniu przez organ art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 61 § 1 oraz 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Brak wyodrębnionej jednostki redakcyjnej w osnowie decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania skarżącej prawa do tego świadczenia tj. od 23 sierpnia 2023 do 31 października 2024 nie pozwala sądowi na uwzględnienie żądania skargi w zakresie zmiany decyzji i przyznania świadczenia od dnia złożenia wniosku. Przede wszystkim dlatego, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w zastępstwie organów administracji, a jedynie do kontroli ich decyzji (postanowień), a nadto Sąd nie mógł orzec w zakresie rozstrzygnięcia, którego w istocie nie ma, o czym świadczy treść osnowy zaskarżonej decyzji. Z tego względu należało uchylić w całości decyzję organu odwoławczego, mimo, że strona skarżąca nie kwestionuje przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 sierpnia 2023 r. do 31 października 2024 r.
Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium uwzględni podniesione wyżej uwagi i wyeliminuje stwierdzone naruszenia prawa. W szczególności ustali, czy w aspekcie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. skarżąca spełnia przesłanki ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. T. począwszy od dnia złożenia wniosku.
Z podniesionych wyżej względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.