Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 76/23

Uzasadnienie

Decyzją z 14.12.2022 r. znak: SKO.PZ-71/6593/523/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji nr 299/2022 Prezydenta Miasta Kielce z 23.09.2022 r. znak: UA-II.6730.1.199.2021.KZW w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku usługowego (w tym handel o pow. sprzedaży do 820 m2) z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] u zbiegu ul. [....]i ul. [....] w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGH-A, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że:

1. - w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji (wielokrotnie uzupełnianym) inwestor W. B. wskazał wprawdzie parametry planowanego budynku usługowego, ale pominął podanie cech charakterystycznych dla planowanego garażu, tj. parametry i przybliżoną ilość miejsc postojowych; tym samym przedstawiony we wniosku zakres przedsięwzięcia nie odzwierciedla pełnego zakresu inwestycji – który jest bardzo istotny, ponieważ ma bezpośredni wpływ na zakres oddziaływania tego przedsięwzięcia, jego wielkość i zakres;
2. - w uzupełnionej części tekstowej wniosku pełnomocnik inwestora wskazał szczegółowo i wyczerpująco funkcję budynku usługowego – usługi medyczne, ambulatorium, gabinety dentystyczne i handel artykułami spożywczo-przemysłowymi; tymczasem organ I instancji wskazał jako planowane przedsięwzięcie wyłącznie budynek usługowy o wskazanej powierzchni handlowej, bez szczegółowego wskazania planowanego przez inwestora określonego przeznaczenia; ma to istotne znaczenie, ponieważ strony postępowania mają prawo być poinformowane w pełnym zakresie, o funkcji i możliwym sposobie użytkowania planowanego przedsięwzięcia; w rezultacie rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest w pełni adekwatne do wskazanego przez inwestora we wniosku;
3. - rację ma strona wnosząca odwołanie, twierdząc że sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. i ustalone na jej podstawie parametry wnioskowanej zabudowy budzą uzasadnione wątpliwości.

W tym ostatnim zakresie SKO, mając na uwadze treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, zwanego dalej "rozporządzeniem", zwróciło uwagę, w odniesieniu do:

1. - spełnienia zasady kontynuacji funkcji – że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa (m.in. handel, przychodnia), mieszkaniowa: wielorodzinna i jednorodzinna oraz usługowo-mieszkalna; tym samym w badanej decyzji dotyczącej budynku usługowego kontynuacja funkcji dla wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń, natomiast w analizie nie odniesiono się do kontynuacji planowanej przez inwestora funkcji garażowej, co zostało również pominięte przez organ I instancji; nie ustalono, czy w obszarze analizowanym taka funkcja występuje na powierzchni terenu czy też pod powierzchnią – co wymaga stosownego uzupełnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu;
2. - wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), że w całym obszarze analizowanym budynki znajdują się w odległościach od ok. 5,5 m do ok. 30,0 m od krawędzi jezdni przyległych ulic – wobec czego określono, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, nieprzekraczalne linie zabudowy, w odległościach: od strony ul. [....]- 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, od strony ul. [....] -19,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, wyznaczona budynkiem nr [...] na działce nr ewid. [...], która to linia zabudowy jest zgodna z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach kategorii gminnej (ulice: [....]i [....], zaliczają się do kategorii dróg gminnych) powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni; pomimo tego organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego nie zastosowano przepisów § 4 ust. 2, bądź 3 rozporządzenia, nie podał żadnych przesłanek uzasadniających skorzystanie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, pomimo że ustalając ten parametr organ ma obowiązek uwzględniać zasady zastanego ładu przestrzennego, natomiast przesłanką do ustalenia tego parametru zgodnie z treścią ww. przepisów § 4 rozporządzenia nie jest przesłanka polegająca na braku ograniczania możliwości inwestycyjnych wnioskowanego terenu;
3. - wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia), że mając na uwadze wyniki analizy oraz wniosek inwestora ustalono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) do powierzchni terenu inwestycji – od 0,12 (jako obecnie występujący na terenie inwestycji) do 0,28 (jako wskaźnik powierzchni zabudowy nieznacznie wyższy od średniego, występujący w obszarze analizowanym, niższy od wskaźników zabudowy występujących na działkach w niedalekim sąsiedztwie planowanej inwestycji, umożliwiający realizację inwestycji, zgodnie z wnioskiem); tymczasem, jak wskazało SKO, ustalając parametry nowej zabudowy, należy kierować się przepisami rozporządzenia, zgodnie z którymi parametry nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średnich wartości z obszaru analizowanego, a jedynie wyjątkowych sytuacjach ww. przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość zastosowania wyjątków mających na względzie zachowanie ładu przestrzennego; pomimo tego w niniejszej sprawie organ nie uzasadnił przesłankami ładu przestrzennego odstąpienia od wskazanej przez siebie średniej wartości parametru poprzez jego zwiększenie;
4. - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), że w granicach obszaru analizowanego, jak i wzdłuż ul. [....], znalazła się przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o mniejszych gabarytach, teren inwestycji znajduje się w północno-zachodnim narożniku skrzyżowania ulicy [....] i ulicy [....]; zdaniem SKO organ I instancji winien uwzględnić parametry zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, tymczasem dodatkowo uwzględniono kontekst urbanistyczny oraz lokalizację terenu objętego wnioskiem, który przynależy do ul. [....]; natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji dla wnioskowanej inwestycji powinna zostać ustalona ze szczególnym uwzględnieniem budynków tworzących wnętrze urbanistyczne ul. [....], w myśl nadrzędnej zasady zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. tj. budynków o adresach: [....]; pominięcie parametrów zagospodarowania działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, a więc zabudowy szeregowej graniczącej z terenem inwestycji, zdaniem SKO, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki, których w niniejszej sprawie nie wskazano; odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego odniesienia się i uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzji organu I instancji – czego zabrakło w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że powyższe doprowadziło do sztucznego podwyższenia wartości parametrów istniejącej zabudowy, a to przełożyło się bezpośrednio na bezpodstawne zawyżenie parametrów wysokościowych (wysokości górnej krawędzi elewacji oraz wysokość dachu płaskiego) dla planowanego przedsięwzięcia. W analizie całkowicie pominięto istotną w sprawie okoliczność, że teren inwestycji przylega, graniczy z zabudową mieszkalną jednorodzinną, o niskich parametrach. Taka specyficzna lokalizacja terenu inwestycji w celu zachowania zastanego ładu przestrzennego wymusza ustalenie warunków zabudowy jakie posiada zabudowa mieszkalna jednorodzinna bezpośrednio granicząca z terenem wnioskowanej inwestycji. SKO zwróciło uwagę, że zachowanie ładu przestrzennego jest nadrzędne nad interesem inwestora – który dąży do maksymalnej zajętości tego terenu. W niniejszej sprawie, z uwagi na specyfikę istniejącej w obszarze zabudowy, organ I instancji powinien odnieść się szczegółowo oraz indywidualnie do kwestii, że teren inwestycji przylega do istniejącej, przeważającej w obszarze zabudowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Co do zasady, parametry nowej zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy powinny być ustalone w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione powinno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niniejszej sprawie konieczne było merytoryczne powiązanie wartości wskaźników szerokości elewacji frontowych i powierzchni zabudowy z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniałby odstępstwo od wartości średnich.

Ponadto, w pkt 6 rozstrzygnięcia zakwestionowanej decyzji pn. "Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej" organ I instancji zawarł warunki, które w żaden sposób nie zostały uzasadnione ani prawnie ani faktycznie. Nie wynikają one także z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Stąd mogą być dotknięte zarzutem dowolności uznania organu – wobec czego kwestie te również należy ponownie rozpoznać w ponownym postępowaniu, podając wyczerpujące uzasadnienie ich przyjęcia.

Mając na uwadze powyższe SKO stwierdziło, że wszystkie wymienione uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji (znajdującej się w granicach obszaru analizowanego). Tym samym organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., a wszystkie powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym, wskazanym wyżej zakresie i nie ma możliwości zastosowania art. 136 K.p.a.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. B. zarzucił decyzji SKO naruszenie:

1. I. art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, przejawiające się przede wszystkim (i) brakiem zawiadomienia skarżącego o skutecznym wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji, (ii) brakiem poinformowania skarżącego, że toczy się postępowanie odwoławcze w skutek wniesienia odwołania, (iii) brakiem poinformowania skarżącego, że przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania odwoławczego prowadzonego przez SKO - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skarżący nie mógł uczestniczyć w tym postępowaniu, w tym składać odpowiednie wyjaśnienia co do przebiegu sprawy;
2. II. art. 35 § 3 in fine w zw. z art. 36 §1 i 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o niezałatwieniu jego sprawy w terminie miesiąca od dnia wpływu odwołania, nie podaniu przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy i nie wskazania terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, pomimo że od dnia wniesienia wpływu odwołania do SKO do dnia wydania decyzji minęły blisko dwa miesiące – co miało istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ Skarżący nie miał przez to wiedzy na temat tego, że toczy się postępowania odwoławczego w jego sprawie;
3. III. przepisu art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Kielce, pomimo że nie zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu przez SKO.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO oraz zasądzenie od SKO na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, podkreślając że z samej analizy urbanistycznej winny wynikać szczegółowe powody i uzasadnienie dla odstąpienia od wartości średniej. Tymczasem organ I instancji temu obowiązkowi nie sprostał ani w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto, nie uzasadniono sposobu ustalenia miejsc postojowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7.12.2017r. o sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w internecie na orzeczenia. nsa.gov.pl). Sąd nie może bowiem zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

W konsekwencji, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9.05.2017r. o sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny j.w.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2017r. o sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny j.w.).

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej kognicji stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasacyjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Mianowicie, w niniejszej sprawie SKO w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (12 stron), którego nie sposób było przytoczyć w ww. stanie faktycznym całości, stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie może ostać się w obrocie prawnym, wskazując na ogólnie ujmując, brak uzasadnienia dla odstąpienia od przyjęcia kontynuacji/przedłużenia/wartości średnich parametrów dla ustalonych warunków zabudowy, takich jak linia nowej zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Z drugiej strony organ odwoławczy dopuścił – teoretycznie – odstępstwo od tych ostatnich reguł, wskazując na konieczność poparcia tego wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, wskazując na uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta Kielce analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.

Jednocześnie organ odwoławczy, cytując odpowiednie w tym zakresie regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164 poz. 1688 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" (§ 4, 5, 7), zwrócił uwagę na specyficzną lokalizację terenu inwestycji – przylegającego, graniczącego z zabudową mieszkalną jednorodzinną, o niskich parametrach – co, zdaniem SKO, "w celu zachowania zastanego ładu przestrzennego wymusza ustalenie warunków zabudowy jakie posiada zabudowa mieszkalna jednorodzinna".

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w innych fragmentach zaskarżonej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zauważył występowanie w obszarze analizowanym również zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (o wyższych parametrach). Z kolei specyficzny, istniejący stan faktyczny (zabudowa o charakterze mieszanym) wynikający z akt został zobrazowany – przykładowo – przez pełnomocnika na fotografiach zamieszczony na str. 8 i 9 sprzeciwu.

Natomiast SKO, opisując obszar analizowany – w kontekście zakwestionowanych parametrów, wskazało że:

1. – po pierwsze, w odniesieniu do tego, że na działce nr ewid. [...] (teren inwestycji) obecnie znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, w odległości ok. 5,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [....], co uznano za sprzeczne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), zgodnie z którym minimalna odległość obiektów od krawędzi jezdni dróg gminnych (ul. [....]zalicza się do kategorii dróg gminnych) wynosi 6 m,
2. - od wschodu teren inwestycji graniczy z pasem drogowym ul. [....], a za nim zlokalizowana jest zabudowa w odległościach: ok. 8,0 m (bud. nr [...]) od zewnętrznej krawędzi jezdni, od zachodu teren inwestycji graniczy z działką na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] w odległości ok. 19,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [....],
3. - przy czym organ I instancji ustalił nieprzekraczalne linie zabudowy, w odległościach: od strony ul. [....]- 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, od strony ul. [....] -19,0 m;
4. – po drugie, wskutek ww. zróżnicowanej zabudowy (jednorodzinnej i wielorodzinnej) wskaźniki powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym występują od ok. 0,09 do ok. 0,40, zaznaczając że w niedalekim sąsiedztwie planowanej inwestycji, również u zbiegu ulicy: [....]i [....] na działce nr ewid. [....], występuje wskaźnik zabudowy 0,28, a na przeciwległym narożniku, na działce nr ewid. [....] - ok. 0,40, a średni wskaźnik z obszaru analizowanego wynosi ok. 0,23,
5. - przy czym organ i instancji ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji w wysokości – od 0,12 (jako obecnie występujący na terenie inwestycji) do 0,28 (jako wskaźnik powierzchni zabudowy nieznacznie wyższy od średniego, występujący w obszarze analizowanym, niższy od wskaźników zabudowy występujących na działkach w niedalekim sąsiedztwie planowanej inwestycji, umożliwiający realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem);
6. – po trzecie, oprócz zabudowy o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od ok. 2,5 m (budynki mieszkalne jednorodzinne) w obszarze analizowanym występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do ok. 13,5 m - 14,0 m, a średnia wysokość tego parametru wynosi ok. 6,2 m, od zachodu teren inwestycji graniczy z działką, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny nr [... o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 14,0 m,
7. - przy czym organ I instancji ustalił wysokość planowanego budynku z dachem płaskim na poziomie 10,6 m;

Kwestionując ustalenie powyższych parametrów w zakwestionowanej decyzji z 23.09.2022 r. organ odwoławczy stwierdził, że cyt.: "w niniejszej sprawie, z uwagi na specyfikę istniejącej w obszarze zabudowy, organ I instancji powinien się odnieść szczegółowo oraz indywidualnie do kwestii, że teren inwestycji przylega do istniejącej przeważającej w obszarze zabudowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. (...). W niniejszej sprawie konieczne było merytoryczne powiązanie wartości wskaźników szerokości elewacji frontowych i powierzchni zabudowy z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniałby odstępstwo od wartości średnich. W niniejszej sprawie zabrakło wnikliwej analizy ww. okoliczności i stosownego uzasadnienia zajętego przez organ stanowiska (...).

Natomiast, co do zasady, parametry nowej zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy powinny być ustalone w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym". Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej – któremu to obowiązkowi, zdaniem SKO, organ i instancji nie sprostał w niniejszej sprawie.

Z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego, po wnikliwej analizie szczegółowego uzasadnienia pozytywnej dla inwestora decyzji organu I instancji, podjętego na podstawie akt administracyjnych, nie sposób się zgodzić – z następujących powodów, wyszczególnionych również w uzasadnieniu petitum III sprzeciwu, w którym pełnomocnik skarżącego trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie przez SKO trybu z art.138 § 2 K.p.a. byłoby uzasadnione wyłącznie w sytuacji, gdyby:

1. - organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
2. - postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe;
3. - naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania decyzji organu I instancji stanowiła wadliwa wykładnia zapisanego w normie prawa materialnego hipotetycznego stanu faktycznego, która powodowała pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy – bowiem nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze wpływ na wynik sprawy.

Powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, że żadna z wyszczególnionych powyżej sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, aby organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Jeśli chodzi zaś o brak możliwości zastosowania przez SKO art. 136 K.p.a., to ogólne powołanie się na okoliczność, że wskazane w decyzji kasacyjnej uchybienia (których omówienie znajduje się w dalszej części rozważań prawnych) mają istotny wpływ na wynik sprawy i należy je w całości wyeliminować – poprzez wyczerpujące i udokumentowane zbadanie oraz wyjaśnienie – należy uznać za uchylenie się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może bowiem zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast ewentualna konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15.12.2016r. o sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny j.w.).

Należy przy tym pokreślić, że organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń faktycznych zawartych w sporządzonej analizie – kazuistycznie wymienionych, wręcz powielonych, w zaskarżonej decyzji – lecz wyprowadzone na ich podstawie wnioski organu I instancji co do przyjętych parametrów nowej zabudowy, odbiegających (chociażby nieznacznie) od średnich występujących w obszarze analizowanym. W tym kontekście nie sposób zgodzić się z SKO, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a "w ponownym postępowaniu organ I instancji podejmie działania w celu uzupełnienia analizy".

Jednocześnie, jak trafnie wskazano w złożonym sprzeciwie, o braku ustalenia przez Prezydenta Miasta Kielce istotnych okoliczności faktycznych nie może przesądzać zawarte w decyzji kasacyjnej twierdzenie, że "w analizie nie odniesiono się do kontynuacji funkcji garażowej w obszarze analizowanym, jak również nie odniesiono się do sposobu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji tj. sposobu budowy garażu podziemnego. Nie ustalono, czy w obszarze analizowanym taka funkcja występuje na powierzchni terenu czy też pod powierzchnią. Powyższe wymaga stosownego uzupełnienia w ponownym postępowaniu jakie przeprowadzi w sprawie organ I instancji". Jak trafnie argumentuje pełnomocnik skarżącego, skoro garaż ma być usytuowany pod poziomem obecnego terenu, to oczywiste jest, że jego powierzchnia nie wpłynie na wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W konsekwencji, brak podstaw do uchylania decyzji organu I instancji z tego względu, zwłaszcza że ze sporządzonej analizy nie wynika aby w obszarze analizowanym występowały garaże podziemne. Ponadto SKO nie wskazało żadnego przepisu, który nakazywałby, aby tego rodzaju zabudowę, będącą pod ziemią i nie wpływającą na parametry o jakich mowa w rozporządzeniu poddawać szczegółowej analizie. Ubocznie wskazać trzeba, że w zakwestionowanej przez organ odwoławczy decyzji zawarto ustalenia co do tego, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku usługowego z garażem podziemnym, na terenie o łącznej powierzchni 796 m2 (teren inwestycji składa się z 7 działek) – wobec czego, jak uznał Prezydent Miasta Kielce, wnioskowane przedsięwzięcie nie osiąga progu określonego w § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret drugie oraz pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t.

Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.). Zgodnie z wnioskiem, powierzchnia zabudowy, zdefiniowana stosownie do tego przepisu, dla planowanej inwestycji wynosi 740 m2. Przepis § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b ww. rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. wśród przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (do których nie zaliczono przedmiotowej inwestycji) wymienia "garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a", tj. na obszarach nieobjętych ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu poziomego obiektu budowlanego.

Nie sposób również podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że "organ I instancji nie uzasadnił dlaczego nie mógł zastosować przepisu odpowiednio § 4 ust. 1, ewentualnie ust. 2 albo ust. 3 rozporządzenia, nie podał żadnych przesłanek uzasadniających skorzystanie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, co więcej ustalając ten parametr organ ma obowiązek uwzględniać zasady zastanego ładu przestrzennego, natomiast przesłanką do ustalenia tego parametru zgodnie z treścią w. przepisów § 4 rozporządzenia nie jest przesłanka polegająca na braku ograniczania możliwości inwestycyjnych wnioskowanego terenu." Na str. 7 i 8 decyzji z 23.09.2022 r. wskazano bowiem, jakie konkretnie okoliczności (usytuowanie poszczególnych obiektów na terenie analizowanym) wpłynęły na takie, a nie inne określenie linii zabudowy. W tym zakresie przyznano, że przyjęta linia zabudowy od strony ulicy [....](6 m od zewnętrznej krawędzi) stanowi odstępstwo od tego, w jakiej odległości znajduje się budynek nr [...], będący pierwszym, od którego można wyznaczać linię zabudowy – z uwagi na jego usytuowanie zgodne z przepisami szczególnymi.

Zaznaczono zarazem, że budynek nr [...] (5,5 m od krawędzi) jest usytuowany niezgodnie z przepisami (wymóg 6 m od krawędzi, tożsamy z ustalonym ostatecznie parametrem), więc nie może stanowić wyznacznika dla wyznaczenia linii zabudowy. W przypadku przyjętej linii zabudowy od strony ul. [....] (19 m) organ I instancji wskazał, że wyznacznikiem jest tutaj budynek nr [..] jako najbliższy drogi publicznej, odległy od jej krawędzi o 19,0 m.

Analizując uzasadnienie decyzji organu I instancji nie sposób podzielić argumentacji SKO o braku uzasadnienia odstąpienia (zwiększenia) od średniej wartości parametru powierzchni zabudowy przesłankami ładu przestrzennego. Mianowicie, w tym zakresie Prezydent Miasta Kielce wyjaśnił, że przyjęty parametr, umożliwiający realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem, w odniesieniu do jego górnej granicy (0,28) jest nieznacznie wyższy od średniego, występującego w obszarze analizowanym (0,23), pozostając natomiast niższy (bądź równy) od wskaźników zabudowy występujących na działkach w niedalekim sąsiedztwie planowanej inwestycji. U zbiegu ulic: [....]i [....], przy której ma być położona sporna inwestycja, na działce nr:

1. - [....] występuje wskaźnik zabudowy 0,28,
2. - [....] (na przeciwległym narożniku ww. ulic) ok. 0,40.

Co jednak najważniejsze, w uzasadnieniu zakwestionowanej przez SKO decyzji, znalazło się stwierdzenie, że ustalony parametr pozwoli na kontynuację istniejącego ładu przestrzennego, co w kontekście poczynionych szczegółowych ustaleń w odniesieniu do obszaru analizowanego, przesądza o braku przekroczenia przez organ I instancji uznania administracyjnego w tym zakresie.

Podobną argumentację należy odnieść do ustalonego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – maksymalnie 10,6 m, która, jak wynika ze szczegółowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, została obliczona na podstawie sumy wysokości okapu elewacji frontowej budynku przy ul. [....] 2 – znajdującego się w obszarze zabudowy trzykondygnacyjnej – oraz średniej ważonej stanowiącej 1/3 różnicy jego wysokości kalenicy wynoszącej ok. 14,5 m i wysokości okapu elewacji frontowej wynoszącej ok. 8,7m, tj. 8,7m + (14,5 - 8,7) / 3 = 10,6m. Jednocześnie Prezydent Miasta Kielce podkreślił, że tak ustalona wysokość umożliwi realizację budynku trzykondygnacyjnego – który nie będzie się różnił swoimi gabarytami od istniejącej, maksymalnie trzykondygnacyjnej zabudowy tego obszaru, nie zaburzając tym samym istniejącego ukształtowania przestrzeni ul. [....]. W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji z 23 września 2022 r., analizując wnętrze urbanistyczne ul. [....], wnikliwie zwrócono zarazem uwagę na prawidłowość urbanistyczną, jaka tu występuje, tj. stopniowanie wysokości.

Mianowicie, "od strony ul. [....] występują budynki mieszkalne wielorodzinne o czterech kondygnacjach ([....] [...] i [...]), kolejno budynki o trzech kondygnacjach ([....] i dz. nr ewid.: [...] - objęte granicami terenu inwestycji) oraz budynki o dwóch kondygnacjach ([....] 3 i 4). Uwzględniając całokształt powyższych okoliczności organ I instancji miał uzasadnione – w kontekście zebranego materiału dowodowego – podstawy by stwierdzić, że planowana inwestycja wpasowuje się w zastany ład przestrzenny. W tym zakresie nie występowały braki w prowadzonym postępowaniu, które uzasadniałyby wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie nie istniały przeszkody do wydania przez SKO decyzji merytorycznej – w trybie art. 138 § 1 pkt 1, bądź 2 K.p.a., jako że nie sposób zarzucić organowi I instancji braku przeprowadzenia w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na konieczność uzupełnienia sporządzonej analizy, to przedstawione w tym zakresie motywy należy uznać za nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy i uzasadnieniu pozytywnej dla inwestora decyzji. SKO wskazało bowiem na konieczność odniesienia się przez organ I instancji "szczegółowo oraz indywidualnie do kwestii, iż teren inwestycji przylega do istniejącej przeważającej w obszarze zabudowanym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej". Ponadto, zwrócono uwagę na "merytoryczne powiązanie wartości wskaźników szerokości elewacji frontowych i powierzchni zabudowy z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniałby odstępstwo od wartości średnich. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością określanych wskaźników.

Treść uzasadnienia odstępstw musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym."

W omawianym zakresie organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wniosków Prezydenta Miasta Kielce – mających istotne znaczenie dla uzasadnienia zachowania przesłanki ładu przestrzennego – co do tego, że "planowany budynek będzie stanowił dopełnienie pierzei skrzyżowania ul. [....] i ul. [....]oraz płynne przejście od budynków mieszkalnych wielorodzinnych IV-kondygnacyjnych zlokalizowanych wzdłuż ul. [....], poprzez obszar zabudowy lll-kondygnacyjnej, w który wpisuje się planowany budynek, do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ll-kondygnacyjnej, zlokalizowanej we wschodniej części obszaru analizowanego".

W kontekście szczegółowo zebranego, przedstawionego i omówionego przez organ I instancji materiału dowodowego – powyższe zarzuty SKO należy uznać za niewystarczające dla odstąpienia przezeń od przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Jednocześnie za niewystarczającą dla zastosowania trybu z art. 138 § 2 K.p.a. należy również uznać argumentację organu odwoławczego co do pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącego obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. W tym zakresie organ I instancji zawarł warunki o treści:

1. - "W przypadku gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego, Inwestor inwestycji nie drogowej zostanie zobowiązany w umowie zawartej z zarządcą drogi do budowy lub przebudowy układu drogowego zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi",
2. - "W ramach inwestycji, w granicach jej realizacji, należy zaprojektować i zrealizować stanowiska postojowe w ilości minimum: dla lokali usługowych o powierzchni użytkowej do 50 m2 - 1 stanowisko postojowe na 1 lokal, a dla pozostałych lokali - 1 stanowisko postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej lokalu (z pominięciem powierzchni pomieszczeń pomocniczych), zlokalizowane na gruncie terenu inwestycji, w tym stanowiska dla osób ze szczególnymi potrzebami".

Chybiona zatem była – w kontekście zasadności wydania decyzji kasacyjnej – argumentacja SKO o tym, że "organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił ani prawnie ani faktycznie zasadności przyjęcia obu ww. warunków. Nie wynikają one także z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Stąd mogą być dotknięte zarzutem dowolności uznania organu". Podobnie nie sposób podzielić zarzutu SKO co do tego, że organ I instancji wskazał jako planowane przedsięwzięcie wyłącznie budynek usługowy o wskazanej powierzchni handlowej, bez szczegółowego wskazania planowanego przez inwestora określonego przeznaczenia. Wbrew stanowisku organu, brak podstaw by uznać, że stanowi to uzasadnienie dla wydania decyzji kasacyjnej tylko i wyłącznie z tego względu, że w uzupełnionej części tekstowej wniosku pełnomocnik inwestora wskazał bardziej szczegółowo i wyczerpująco funkcję budynku usługowego "usługi medyczne, ambulatorium, gabinety dentystyczne i handel artykułami spożywczo-przemysłowymi" – jako że to wyliczenie zawiera się w ogólnych ustaleniach decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku usługowego o wskazanej powierzchni handlowej.

Końcowo należy podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy jest dopiero wstępnym etapem zmierzającym do realizacji inwestycji, którego głównym celem jest odpowiedź na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), zaś szczegółowe dookreślanie wszystkich parametrów technicznych ma miejsce dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W tym ostatnim postępowaniu będą rozstrzygane kwestie, czy lokalizacja inwestycji utrudni – w sposób ponadnormatywny – korzystanie z nieruchomości sąsiednich, bądź spowoduje inne uciążliwości związane z charakterem inwestycji.

Reasumując, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom SKO w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Kielce nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który miały istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zatem było podstaw, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do uchylenia pozytywnej dla inwestora decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO powinno było, w oparciu o akta sprawy, rozpoznać sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych, ewentualnie, jeśli miało taką uzasadnioną potrzebę, skorzystać z art. 136 § 1 K.p.a. W rezultacie, dokonawszy kontroli zakwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Kielce, powinno zapaść merytoryczne – nie zaś kasacyjne rozstrzygnięcie w sprawie.

Natomiast sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji. Ponadto konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. W związku z tym niedopuszczalną byłaby na tym etapie wypowiedź Sądu co do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W tych uwarunkowaniach uchylenie decyzji I – instancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było nieuzasadnione i naruszające art. 138 § 2 K.p.a. Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji.

Z kolei decyzja organu I instancji została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego i nawet jeśli organ odwoławczy ocenił ją negatywnie, to nie uprawniało to do unikania podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie.

Skutku nie mogły natomiast odnieść zarzuty podniesione w pkt I i II petitum sprzeciwu – dotyczące naruszenia art. 10 i art. 35 § 3 in fine w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Nie sposób bowiem uznać aby wobec:

1. - braku zawiadomienia strony skarżącej o skutecznym wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji,
2. - braku poinformowania skarżącego, że toczy się postępowanie odwoławcze w skutek wniesienia odwołania,
3. - braku poinformowania skarżącego, że przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania odwoławczego prowadzonego przez SKO
4. - niezawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu jego sprawy w terminie miesiąca od dnia wpływu odwołania, nie podaniu przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy i nie wskazania terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, pomimo że od dnia wniesienia wpływu odwołania do SKO do dnia wydania decyzji minęły blisko dwa miesiące, naruszenia powyższych przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać zarzuty sprzeciwu – o charakterze ogólnym – co do tego że skarżący nie mógł uczestniczyć w tym postępowaniu odwoławczym, składać odpowiednie wyjaśnienia, jak również że nie miał wiedzy na temat tego, że toczy się postępowania odwoławczego w jego sprawie. Nie bez znaczenia w tym przedmiocie pozostaje fakt, że SKO nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., opierając się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji – co do którego zebrania skarżący był uprzednio zawiadamiany wraz z pouczeniem o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie – zgodnie z wymogami art. 10 w zw. z art. 81 K.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668). Na koszty te złożyła się kwota uiszczonego wpisu sądowego (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).

Nr | de!

1, hi r karty

Dala z llilost