Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 października 2019 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zwane dalej Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Z. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 15 lipca 2019 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie klatki schodowej do budynku usługowego położonego na działce nr ewid. [...]
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że uprzednio, decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. znak: [...] na skutek odwołania wniesionego przez Z. B. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 11 czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując m.in. na konieczność uzupełnienia i doprowadzenia do spójności wniosku.
Rozpoznając w trybie odwoławczym decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 15 lipca 2019 r. organ odwoławczy wskazał, że sprawy ustalenia warunków zabudowy uregulowane zostały w rozdziale 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) zwanej dalej "p.z.p." i powołał się na treść art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1 i art. 86, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p.
Kolegium stwierdziło, że aktualnie uzupełniony przez inwestora wniosek jest spójny i spełnia wymagania ustawowe wynikające z powyższych przepisu prawa.
Dalej Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie analizie poddano teren wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej "rozporządzeniem", zaś szczegółowy sposób ustalenia granic obszaru analizowanego przedstawiono w sporządzonej Analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu (K-80-86). Granice obszaru analizowanego ustalone zostały zgodnie z obowiązującym przepisami prawa równomiernie wokół granic terenu inwestycji.
W ocenie Kolegium, uzasadnienie organu pierwszej instancji w powyższym zakresie potwierdza, że ustalone granice obszaru analizowanego pozwalają uwzględnić wszelkie charakterystyczne cechy i parametry zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Zdaniem Kolegium, bezsporną w sprawie pozostaje kwestia kontynuacji funkcji, ponieważ planowana inwestycja polega na dobudowie klatki schodowej do istniejącego już obiektu.
Kolegium dodało, że projekt decyzji organu pierwszej instancji uzgodniono z Marszałkiem Województwa Świętokrzyskiego (uzgodnienie milczące), Starostą S. (uzgodnienie milczące), Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków Delegatura w Sandomierzu (postanowienie z dnia 11 marca 2019 r.), Świętokrzyskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Kielcach (uzgodnienie milczące).
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium podało, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora i to inwestor na własną odpowiedzialność kształtuje treść tego wniosku. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają obowiązku przedkładania do wniosku decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium podkreśliło, że kwestia dotycząca legalności istnienia budynku przewidzianego do rozbudowy zostanie zbadana na etapie wydawania pozwolenia na budowę i wskazało, że organem właściwym do przeprowadzenia kontroli w tym zakresie jest właściwy terenowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Zdaniem Kolegium, zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły również stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej, bowiem na etapie ustalania warunków zabudowy kwestie dotyczące własności terenu inwestycji nie mają znaczenia. Zarzuty dotyczące braku zbadania oddziaływania inwestycji na skutek hałasu nie mogły przy tym przesądzić o uchyleniu decyzji, bowiem dobudowa klatki schodowej do istniejącego obiektu nie spowoduje wzrostu natężenia hałasu.
Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 52 ust. 1 z związku z art. 64 ust. 1 p.z.p., postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga złożenia wniosku przez zainteresowany podmiot, który w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nabywa jedynie uprawnienia dotyczące kierunku zagospodarowania danej nieruchomości.
W ocenie Kolegium, wydana przez organ pierwszej instancji decyzja o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p., gdyż określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji ustalił parametry nowej zabudowy zgodnie z rozporządzeniem, prawidłowo przeprowadził Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania oraz udokumentował, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa posiadająca cechy zabudowy wnioskowanej.
Zdaniem Kolegium, ustalone wskaźniki nowej zabudowy dla projektowanej inwestycji, polegającej na dobudowie klatki schodowej na zapleczu działki, nie naruszą istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego, gdyż rozbudowę obiektu o klatkę schodową przewidziano w głębi działki.
Skargę na powyższą decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Z. B., zarzucając temu rozstrzygnięciu:
- - błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia, gdyż wniosek inwestora nie spełnia wymogów art. 52 ust, 2 p.z.p.;
- - błędną ocenę zebranego materiału dowodowego;
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że organ odwoławczy bezkrytycznie zaakceptował ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji. Z treści decyzji nie wynika, aby wniosek był uzupełniony o promesę na dostawę energii elektrycznej lub umową z dostawcą sieci. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie wyjaśniło sprawy w sposób pozwalający na jej ostateczne rozstrzygnięcie, pomijając milczeniem fakty powołane przez skarżącego w treści odwołania.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).
O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2021 r. (k. 156).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola dokonana według kryteriów zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie tych decyzji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku usługowego. Skarżący w toku postępowania (zwłaszcza w odwołaniu) sygnalizował, że budynek, którego rozbudowa jest przedmiotem wniosku o warunki zabudowy powstał w warunkach samowoli budowlanej. Nie budzi w związku z tym wątpliwości, że skarżący kwestionuje legalność budynku, który inwestor zamierza rozbudować. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego w tym zakresie Kolegium wskazało, że kwestia dotycząca legalności istnienia budynku przewidzianego do rozbudowy "może zostanie zbadana na etapie wydawania pozwolenia na budowę przed organem właściwym do przeprowadzenia kontroli w tym zakresie" i podkreśliło, że przepisy prawa nie zawierają obowiązku przedkładania do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę budynku planowanego do rozbudowy.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, kwestia odnosząca się do legalności budynku, który inwestor zamierza rozbudować, wymagała wnikliwego zbadania. Punktem wyjścia dla takiej oceny jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielane przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z którym - sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p, "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, w szczególności, że dla obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie może być wątpliwości co do legalności zamierzenia inwestycyjnego.
W literaturze przedmiotu jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, a w związku z tym nie można za nią uznać zabudowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Akcentuje się przy tym, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06, z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2656/15, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i rozstrzygając sprawę w tej materii organ powinien uwzględnić ogólny porządek prawny, skoro zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną, a zwłaszcza, gdy informacje te pochodzą od strony postępowania, organ powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem.
W ocenie Sądu, dokonując analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym nie można pomijać zabudowy istniejącej na działce inwestora i w konsekwencji nie odnosić tej analizy do jej legalności, zwłaszcza, że wniosek dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego już obiektu. Zabudowa znajdująca się na działce inwestora objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w zakresie rozbudowy obiektu wraz z zabudową posadowioną na innych działkach - bez wątpienia - współtworzy ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym, jako obszar analizowany i w związku z tym wymaga prawidłowych ustaleń dla analizy urbanistycznej.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący sygnalizował organom "nielegalność budynku" wnioskowanego do rozbudowy. Organy nie poczyniły jednak żadnych ustaleń w kwestii zweryfikowania zarzutów skarżącego w tym zakresie, np. poprzez zażądanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku inwestora, jak również nie zweryfikowały ustaleń, czy przed organami nadzoru budowlanego było lub jest prowadzone postępowanie w sprawie legalności budynku inwestora.
Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej nie jest przy tym kwestia zgodności z prawem wybudowanej, zakończonej inwestycji lecz kontrola legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innego, a mianowicie planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Zdaniem Sądu, organy powinny poddać analizie okoliczności wskazywane przez skarżącego, gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy obiektu istniejącego pozostaje w ścisłym związku z legalnością budynku zamierzonego do rozbudowy.
W ocenie Sądu, prawidłowe, a zatem zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić dopiero po wszechstronnym i wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego, obejmującego - w świetle zarzutów zawartych w odwołaniu, jak i w skardze – zweryfikowanie kwestii podnoszonych przez skarżącego.
Sumując tę część rozważań, Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd, zgodnie z którym wymogiem rozpoznania wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie jest legalne istnienie budynku planowanego do rozbudowy. Brak przeprowadzenia stosownych ustaleń w tym zakresie dało podstawę do przyjęcia, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Abstrahując od wykazanego powyżej uchybienia, Sąd stwierdził również naruszenie przez organy prawa materialnego.
Decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z § 1 tego rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:
- 1) linii zabudowy;
- 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- 3) szerokości elewacji frontowej;
- 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Jak wynika z akt sprawy, pierwotny wniosek inwestora dotyczył rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego. W decyzji Kolegium z dnia 25 lipca 2018 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, organ ten wskazał na konieczność m.in. uzupełnienia i doprowadzenia do spójności wniosku inwestora podkreślając jednocześnie, że w analizie nie udokumentowano w wystarczającym, przekonującym zakresie zarówno kontynuacji funkcji, jak też kontynuacji projektowanego sposobu zabudowy. Prowadząc ponownie postępowanie zarówno organ pierwszej, jak i Kolegium, oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie (k. 80-86 akt admin.) oraz wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 487 akt admin.), podczas gdy prawidłowość sporządzenia tej analizy uprzednio Kolegium zakwestionowało.
W ocenie Sądu, analiza znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia warunków o jakich mowa w rozporządzeniu i w związku z tym nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji, skoro odnosiła się do warunków rozbudowy budynku mieszkalno -usługowego, a nie do budynku usługowego - o jaki mowa w uzupełnionym wniosku inwestora.
Podkreślenia wymaga, że analiza stanowi główny dowód w sprawie i odgrywa kluczową rolę w określeniu parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Jedynie analiza sporządzona rzetelnie i zgodnie z wymogami prawa może stanowić podstawę prawidłowo określonych parametrów. Zdaniem Sądu, skoro w chwili wydawania decyzji nie została sporządzona analiza urbanistyczna w zakresie funkcji budynku skorygowanej wnioskiem inwestora z dnia 10 grudnia 2018 r. w zakresie funkcji obiektu podlegającego rozbudowie, to brak było możliwości orzekania przez organy w przedmiocie warunków zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającego stwierdzić, że istnieją przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji umożliwiającego dokonanie kontroli prawidłowości działania organów w tym postępowaniu. Analizy nie można przy tym utożsamiać z wynikami analizy opisanymi w samej decyzji i w załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem na podstawie którego wraz z pozostałym materiałem dowodowym, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.
Należy podkreślić, że analiza jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy. W sprawie niniejszej istotne parametry zabudowy zostały przez wnioskodawcę wskazane już po dacie sporządzenia pierwotnej analizy, co pozwala stwierdzić, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie sporządzonej w dacie, w której wnioskodawca nie wskazał parametrów zabudowy. W tym miejscu należy zaakcentować, że odrębnie sporządzony dokument tj. wyniki analizy przesądzają o wynikach całego postępowania i stanowią streszczenie (podsumowanie) i wyciągnięcie wniosków z analizy. W sprawie niniejszej, wyniki analizy nie mogły zatem zastępować samej analizy, a w konsekwencji stanowić podstawy rozstrzygnięcia.
Sumując powyższe, wykazane naruszenia skutkowały uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji, o czym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.
O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 68).
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ uwzględni poczynione rozważania i wyeliminuje wskazane uchybienia, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a.