Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 761/18

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 10 października 2018r. znak: [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania G.Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza S. z dnia 19 czerwca 2018r. znak: [...] orzekającej o uchyleniu decyzji tego organu z dnia 28 marca 2018r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

Po rozpoznaniu wniosku G.Z. z dnia 20 marca 2018r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego organ I instancji decyzją z dnia 28 marca 2018r. znak: [...] w pkt 1 przyznał stronie świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na K.Z., w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od 1 lutego 2018r. do 31 października 2018r., zaś w pkt 2 umorzył postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, na K.Z., na okres od 1 stycznia 2018r. do 31 stycznia 2018r.

W dniu 18 czerwca 2018r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie wydane tego samego dnia przez Zespół Opieki Zdrowotnej Dział Organizacji i Nadzoru Sekcja Statystyki i Archiwizacji Dokumentów w Końskich z dnia 18 czerwca 2018r. potwierdzające, że K.Z. przebywa na leczeniu w Szpitalu Specjalistycznym św. Łukasza w Końskich od dnia 13 czerwca 2018r. do nadal w oddziale Hospicjum. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że zachodzi negatywna przesłanka do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez G.Z. i mając na uwadze treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. 2017r. poz. 1952, ze zm.), zwanej dalej ustawą - uchylił decyzję przyznającą stronie prawo do świadczenia, wskazując, że uchylenie następuje od dnia 13 czerwca 2018r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G.Z. wskazując, że brat w dniu 24 października 2016r. przeszedł udar niedokrwienny mózgu i od tej chwili wymagał całodobowej opieki w codziennej egzystencji, a od 17 listopada 2016r. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okresie od 29 maja 2018r. do 4 czerwca 2018r. brat przebywał na Oddziale Gastroenterologicznym w Końskich, gdzie zdiagnozowano nowotwór złośliwy z przerzutami, po czym w ciężkim stanie został wypisany do domu. G.Z. wyjaśnił, że zajmował się bratem w domu, korzystał też z pomocy sąsiadki, która jest pielęgniarką środowiskową. Pomimo złych warunków domowych opiekował się bratem, ale stan zdrowia brata pogarszał się.

W związku z tym zmuszony został do oddania brata pod opiekę paliatywną, gdyż nie dałby rady opiekować się nim w domu. Brat po 12 dniach pobytu w hospicjum zmarł. Nadmienił, że po śmierci brata został bez środków do życia i dlatego uważa decyzję organu za krzywdzącą, gdyż przez cały czas jego choroby, jak również w czasie pobytu w szpitalu, opiekował się nim.

Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczyło treść art. 16a ust. 1 ustawy oraz wskazało, że stosownie do przepisu art. 16a ust. 8 pkt 2 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażaną zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu, wydanego przez USC w Końskich w dniu 25 czerwca 2018r., K.Z. zmarł w dniu 24 czerwca 2018r., co obligowało organ do uwzględnienia tej okoliczności. Uchylenie decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad bratem, który zmarł, jest zasadne.

Odnosząc się natomiast do treści odwołania, Kolegium wyjaśniło, że przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest formą wynagrodzenia przez państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania tego świadczenia jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną.

Dalej organ odwoławczy podał, że opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji, gdy opieka powierzona jest osobie trzeciej, to tego związku przyczynowo - skutkowego między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia, a opieką po prostu nie ma. W ocenie Kolegium, tak stało się w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak przyznał sam odwołujący, ze względu na zaawansowaną chorobę brata nie był w stanie sprawować tej opieki. Brat pozostawał pod całodobową opieką szpitalną przez 12 dni aż do śmierci.

Zatem, zdaniem Kolegium, trafny był wniosek organu I instancji, że oddanie brata do placówki i czas tego pobytu oznaczał, iż odwołujący przestał sprawować nad bratem stałą, permanentną opiekę. Kolegium nie kwestionowało faktu, co wynika z odwołania, że odwołujący opiekował się bratem, również w czasie jego hospitalizacji. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, opieka ta może być wyłącznie postrzegana jako niczym nie przymuszony wyraz czułości, miłości i troski nad osobą najbliższą, ale z pewnością nie można mówić o obowiązku wynikającym z konieczności wyboru pomiędzy sprawowaniem opieki, a pozostawieniem osoby potrzebującej bez takiej opieki.

W ocenie Kolegium, podczas pobytu brata w szpitalu osobista pomoc odwołującego w sprawowaniu opieki nad bratem miała charakter wynikający z emocjonalnych relacji między rodzeństwem. Natomiast, gdyby strona nie odwiedzała brata, to i tak miałby on zapewnioną całodobową opiekę. Z tych przyczyn Kolegium uznało, że nie było niemożliwym podjęcie przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem fakt objęcia brata profesjonalną opieką nie stanowił przesłanki niemożności podjęcia pracy.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że tak ustalony stan faktyczny na dzień orzekania przez organ I instancji uzasadniał tezę, że ustał bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez G.Z., a koniecznością stałej opieki nad bratem i utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniósł G.Z., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16a ust. 8 pkt 2 ustawy.

Skarżący, zarzucając organowi błędne ustalenie, że jego zmarły brat przebywał w placówce zapewniającej całodobową opiekę podkreślił, iż w karcie zgonu w punkcie 9.1 podano, iż zgon nastąpił w szpitalu, a nie we wskazanym w punkcie 9.2 podmiocie leczniczym wykonującym działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne inne niż szpital lub też w innym miejscu wskazanym w punkcie 9.4.

Autor skargi podniósł, że w art. 16a ust. 8 pkt 2 ustawy ustawodawca dokonał wyłączenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą, a za taki - zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej - należy uznać szpital. Podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt. 9 tej ustawy - szpital oznacza zakład leczniczy, w którym podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne. Tym samym, zasiłek przysługuje dalej w przypadku umieszczenia osoby w podmiocie leczniczym.

Zdaniem skarżącego, stanowisko organu I i II instancji jest błędne, gdyż w karcie zgonu brata wyraźne zaznaczono, że był to szpital. Dodał, że jego brat trafił do szpitala w dniu 13 czerwca 2018r. po odebraniu wyników badania wskazujących na wielonarządowe przerzuty nowotworu. Personel oddziału zapewniał, że w przypadku polepszenia się stanu zdrowia brata, zostanie on wypisany do domu. Wskazał, że wcześniej jego brat wielokrotnie przebywał na leczeniu w tym samym szpitalu.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli sądowej w sprawie niniejszej została poddana decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji uchylającą z dniem 13 czerwca 2018r. decyzję tego organu przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na brata K.Z., w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od 1 lutego 2018r. do 31 października 2018r.

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że:

1. - decyzją z dnia 28 marca 2018r., wydaną z upoważnienia Burmistrza, w pkt 1 przyznano stronie świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na K.Z., w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od 1 lutego 2018r. do 31 października 2018r., zaś w pkt 2 umorzono postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, na K.Z., na okres od 1 stycznia 2018r. do 31 stycznia 2018r.;
2. - w dniu 18 czerwca 2018r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie wydane tego samego dnia przez Zespół Opieki Zdrowotnej Dział Organizacji i Nadzoru Sekcja Statystyki i Archiwizacji Dokumentów w Końskich z dnia 18 czerwca 2018r. potwierdzające, że K.Z. przebywa na leczeniu w Szpitalu Specjalistycznym św. Łukasza od dnia 13 czerwca 2018r. do nadal w oddziale Hospicjum;
3. - z odpisu skróconego aktu zgonu, wydanego przez USC w Końskich w dniu 25 czerwca 2018r. wynika, że K.Z. zmarł w dniu 24 czerwca 2018r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm.).

Organy obu instancji uznały, że w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała negatywna przesłanka powodująca utratę prawa do dalszego pobierania świadczenia, o której mowa w art. 16 a ust. 8 pkt 2 ustawy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji od dnia 13 czerwca 2018r. był niekwestionowany fakt, że w dniu 13 czerwca 2018r. K.Z. został umieszczony w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzystał w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Nadto w dniu 24 czerwca 2018r. K.Z. zmarł.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom jeżeli:

1. 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2. 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
3. - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei stosownie do art. 16a ust. 8 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli:

1. 1. osoba sprawująca opiekę:
2. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,
3. b) (uchylona),
4. c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów,
5. d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
6. 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
7. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
8. 4) (uchylony);
9. 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Jak zatem wynika z treści art. 16a ust. 8 pkt 2 ustawy ustawodawca wykluczył możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego między innymi w sytuacji umieszczenia osoby wymagającej opieki w placówce zapewniającej całodobową opiekę, z wyjątkiem jednak podmiotu wykonującego działalność leczniczą.

Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U z 2018r. poz. 2190) przez działalność leczniczą rozumie się działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne, jak i działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne inne niż szpitalne.

Z kolei art. 4 ust. 1 tej ustawy określa definicję podmiotów wykonujących działalność leczniczą, zgodnie z którym podmiotami leczniczymi są:

1. 1) przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646, 1479, 1629 i 1633) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej,
2. 2) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
3. 3) jednostki budżetowe, w tym państwowe jednostki budżetowe tworzone i nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, posiadające w strukturze organizacyjnej ambulatorium, ambulatorium z izbą chorych lub lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, pielęgniarkę podstawowej opieki zdrowotnej lub położną podstawowej opieki zdrowotnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz. U. poz. 2217 oraz z 2018 r. poz. 1000 i 1544),
4. 4) instytuty badawcze, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 736 i 1669),
5. 5) fundacje i stowarzyszenia, których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia i których statut dopuszcza prowadzenie działalności leczniczej, 5a) posiadające osobowość prawną jednostki organizacyjne stowarzyszeń, o których mowa w pkt 5,
6. 6) osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania,
7. 7) jednostki wojskowe
8. - w zakresie, w jakim wykonują działalność leczniczą.

Stosownie do art. 8 tej ustawy rodzajami działalności leczniczej są:

1. 1) stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne:
2. a) szpitalne,
3. b) inne niż szpitalne;
4. 2) ambulatoryjne świadczenia zdrowotne.

W art. 12 tej ustawy ustawodawca wskazał natomiast jednostki udzielające świadczeń zdrowotnych innych niż szpitalne.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych innych niż szpitalne udziela się w przypadku świadczeń, o których mowa w art. 9 ust. 1:

1. 1) pkt 1 - w zakładzie opiekuńczo-leczniczym;
2. 2) pkt 2 - w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym;
3. 3) pkt 3 - w zakładzie rehabilitacji leczniczej;
4. 4) pkt 4 – w hospicjum

Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 2 przepisów ust. 1 pkt 1, 2 i 4 nie stosuje się w przypadku udzielania świadczeń zdrowotnych wyłącznie w warunkach domowych.

Takie brzmienie powołanych przepisów pozwala stwierdzić, że hospicjum jest podmiotem wykonującym działalność leczniczą.

W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organy obu instancji błędnie zastosowały art. 16a ust. 8 pkt 2 ustawy, gdyż zarówno szpital jak i hospicjum, to podmioty wykonujące działalność leczniczą.

Zdaniem Sądu, pobyt w hospicjum osoby niepełnosprawnej nie skutkuje utratą prawa do przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż z negatywnych przesłanek uniemożliwiających przyznanie tego świadczenia została wyłączona okoliczność umieszczenia osoby wymagającej opieki w placówce, która prowadzi działalność leczniczą.

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, mając na uwadze okoliczność, iż w dniu 24 czerwca 2018r. K.Z. zmarł.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.