Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 września 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Z. J. na postanowienie Wójta Gminy P. z dnia 1 lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i w to miejsce orzekło:
- 1) Ustalić koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie L., gmina P. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr 991, stanowiąca własność E. R. z działką ewid. Nr 992 stanowiącą własność Z. J. oraz z działką nr 990 stanowiącą własność M. S. na kwotę 3.400zł, którą to kwotę zobowiązane są ponieść strony postępowania tj. E. R. w wysokości 1.700,00zł, Z. J. w wysokości 850,00zł, M. S. w wysokości 850zł.
- 2) Zobowiązać strony postępowania tj. właścicieli działek ewid. nr, nr 990 i nr 992 do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w ustalonych wyżej kwotach, na konto Gminy P. nr rachunku [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronom postępowania, podając w tytule przelewu "Rozgraniczenie [...]".
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że ustalając wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, organ I instancji miał na względzie własną decyzję z 28.05.2019 r. znak: [...] i [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z uwagi na zawarcie ugody. Prawidłowość ustalonych przez Wójta Gminy P. kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakwestionował Z. J. podnosząc, że to nie on był inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego zaś jego sytuacja finansowa i zdrowotna jest trudna.
W wyniku rozpatrzenia złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w związku z tym do ustalania tych kosztów należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewidują, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W wypadku postępowania rozgraniczeniowego koszty obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego (dalej jako k.c.). Na tej podstawie kosztami rozgraniczenia poniesionymi przez organ administracji publicznej w postaci wynagrodzenia upoważnionego geodety, można obciążyć proporcjonalnie strony postępowania, będące właścicielami gruntów objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c.
Kolegium powołało uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt: I OPS 5/06, w której NSA wskazał, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.
Zgodnie ze stanowiskiem organu, skoro w uchwale NSA nie pozwolił organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c., to oznacza, że bez względu na towarzyszące stronom zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o umorzeniu wydaną w trybie art., 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), właściciele sąsiadujących nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie.
Organ odwoławczy ustalił, że w przedmiotowej sprawie rozgraniczeniu podlegała nieruchomość położona w obrębie L. gm. P. o nr ewid. działki 991 stanowiąca własność E. R. zarówno z nieruchomością sąsiednią o nr ewid. działki 992 stanowiącej własność Z. J. jak i z nieruchomością sąsiednią o nr ewid. działki nr 990 stanowiącą własność M. S.. Tym samym zdaniem organu, ustaleniu podlegały dwie granice nieruchomości stanowiącej własność E. R. i jedna granica zarówno nieruchomości Z. J., jak i M. S., co oznacza, że E.R. zobowiązana jest ponieść połowę kosztów postępowania rozgraniczeniowego tj. kwotę 1.700,00zł, natomiast Z. J. i M. S. po ¼ części kosztów tego postępowania, po 850,00zł każdy. Powyższa argumentacja legła u podstaw zreformowania decyzji organu I instancji, który w ocenie Kolegium nieprawidłowo ustalił te koszty, a nadto nie wyjaśnił w jaki sposób te koszty wyliczył.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2019 r. wniósł M. S., kwestionując prawidłowość ustalonych przez ten organ kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Skarżącego, koszty ustalone przez Wójta Gminy P., które miał ponieść w kwocie 202,37zł były adekwatne, biorąc pod uwagę ilość dwóch punktów stycznych i procentowy nakład pracy pani geodetki, który w tym wypadku był niewielki. Autor skargi podkreślił, że jego działka ma niewielką powierzchnię 13mb, a działki nr 991 oraz 992 ok. 1000mb. Z tych względów czuje się pokrzywdzony. Nadmienił również, że sytuacja finansowa, zdrowotna i rodzinna nie pozwalają mu na uiszczenie kosztów w wysokości określonej zaskarżonym postanowieniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające postanowienie Wójta Gminy P. w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczającego, w którym organ I instancji działając na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 k.p.a. zobowiązał E. R. do uiszczenia kwoty 1.659,53zł, Z. J. do uiszczenia kwoty 1.538,10zł i M. S. do uiszczenia kwoty 202,37zł z tytułu rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr 991 z nieruchomościami oznaczonymi nr działek 990 i 992, położonymi w obrębie ewidencyjnym 0006 L.. Łączną kwotę kosztów tego postępowania organ I instancji określił w wysokości 3.400,00zł, co odpowiada wynagrodzeniu geodety za wykonanie usługi geodezyjnej polegającej na rozgraniczeniu nieruchomości.
Organ II instancji powołując się na treść art. 152 k.c. oraz uchwałę NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 przyjął, że koszty rozgraniczenia obciążają proporcjonalnie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem i z tym poglądem należy się zgodzić. Jak wyjaśnił NSA w uchwale, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Kolegium kierując się stanowiskiem NSA słusznie uznało, że w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Z tych względów prawidłowa jest ocena organu, że skoro postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie każdej ze stron tego postępowania, to w związku z tym nie można obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie strony będącej inicjatorem konkretnej sprawy.
Błędna jest natomiast interpretacja organu, że skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do ustalenia dwóch granic, to oznacza, że E. R.a, której nieruchomość graniczy z dwoma nieruchomościami ponosi połowę kosztów postępowania rozgraniczającego, zaś pozostali dwaj właściciele sąsiadujących z jej nieruchomością działek ponoszą koszty w wysokości po ¼ części tych kosztów.
Przede wszystkim należy wskazać, że zasada określona w art. 152 k.c. zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących zobowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie – w części stanowiącej o ponoszeniu kosztów po połowie – dotyczy wyłącznie konkretnej granicy pomiędzy właścicielami gruntów sąsiadujących nieruchomości. Nie oznacza to automatycznie, że wszyscy właściciele działek, które podlegają rozgraniczeniu ponoszą takie same koszty tego postępowania, wyłącznie w zależności od ilości ustalonych granic.
Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że koszty ustalenia granicy pomiędzy działką nr ewid. 991 stanowiącą własność E. R. i działką nr ewid. 990 stanowiącą własność M. S. obciążają obie strony po połowie. Koszty ustalenia granicy pomiędzy działką ewid. nr 991 a działką ewid. nr 992 stanowiącą własność Z. J. obciążają również ich właścicieli po połowie. Z faktu tego nie wynika natomiast, że koszty właściciela działki 990 i 992 mają być takie same. Zwłaszcza, że usytuowanie wspomnianych wyżej działek na mapie wskazuje, że granica pomiędzy działkami 992 i 991 jest wielokrotnie dłuższa niż pomiędzy działkami 990 i 991. Niewspółmierna jest również ilość wyznaczonych przez geodetę punktów granicznych na obu tych granicach, co znajduje odzwierciedlenie w decyzji Wójta Gminy P. z 28.05.2019 r. znak: [...] orzekającej o umorzeniu w części jako bezprzedmiotowego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy działką 991 i 992 na skutek zawarcia ugody, oraz decyzji Wójta Gminy P. z 28.05.2019r. znak: [...] orzekającej o umorzeniu w części jako bezprzedmiotowego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy działką 991 i 990, również na skutek zawarcia ugody.
Nakład pracy geodety przy ustalaniu obu granic jest w oczywisty sposób różny, co powinno przełożyć się na wysokość obciążenia kosztami rozgraniczenia poszczególnych uczestników. W ocenie Sądu, nakład pracy geodety stanowi kryterium jakim powinien kierować się organ określając stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie każdego z właścicieli działek, której granice podlegały ustaleniu, a koszty te nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z podniesionych wyżej względów nie można podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw zaskarżonego postanowienia odnośnie sposobu podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Kierowanie się wyłącznie kryterium w postaci ilości ustalanych granic, skutkujące automatycznie obciążeniem kosztami “ po połowie", nie prowadzi do rzeczywistego rozróżnienia sytuacji stron biorących iudział w postępowaniu rozgraniczeniowym.Nie bez znaczenia jest okoliczność, że Wójt Gminy P. wydał nie jedną, lecz dwie decyzje o umorzeniu postępowania w odniesieniu do kazdej z dwóch ustalonych granic, co stanowie rozstrzygnięcie, że kazda z tych granic stanowi odrębny przedmiot i odrębnmy elelment rozstrzygniecia.
Brak natomiast przeszkód, by z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, związanej z żądaniem rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami działek ewidencyjnych 991 z 990 i 992, połozonych w obrębie ewidencyjnym 0006 L., gm. P., określenie kosztów postępowania nastąpiło w jednym rozstrzygnięciu.
Skoro interes prawny każdej ze stron jest kategorią obiektywną, to równiez koszty postępowania musza byc w sposób obiektywny rozłożone pomiędzy jego uczestników: tj. z uwzględnieniem odrębnosci kazdej z granic stanowiących odrębny przedmiot własności. Wydając zaskarzone postanowienie wadliwości tej nie dostrzegł organ II instancji, co skutkuje koniecznością jego uchylenia.
Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego również postanowienia organu I instancji, albowiem Wójt Gminy P. nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sposobu w jaki dokonał ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uniemożliwiając tym samym jego weryfikację. Przy czym zauważyć należy, że z przedłożonej faktury, jak również z treści zawartej umowy, czy też dokumentacji związanej z wyborem właściwej oferty wynika tylko ogólna kwota za wykonaną usługę dotyczącą rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami działek ewidencyjnych 991 z 990 i 992, położonych w obrębie ewidencyjnym 0006 L., gm. P. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni powyższe rozważania w odniesieiniu do każdej z ustalonych granic tj. wskaże metodę jaką przyjął ustalając koszty postępowania rozgraniczeniowego oraz wyjaśni sposób rozliczenia przyjęty dla poszczególnych właścicieli, a następnie przedstawi swoje stanowisko stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.