Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 8 października 2018 r. znak: [...] odmawiającą A. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką L. S. na okres od dnia 1.08.2018 r. do dnia 31.07.2020 r.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że powodem dla którego organ I instancji odmówił stronie wnioskowanego świadczenia, było wskazanie w orzeczeniu o niepełnosprawności, że niepełnosprawność L. S. istnieje od dnia 12.08.2008 r., a ustalenie stopnia niepełnosprawności nastąpiło od dnia 12.04.2013 r. czyli w wieku 55 lat L. S..
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8.10.2018 r. wniosła A. M. podnosząc, że od dwóch lat opiekuje się swoją matką. Wskazała, że L. S. posiada różne schorzenia w związku z tym wymaga leczenia i pomocy w codziennym funkcjonowaniu.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1952), zwanej dalej "ustawą" i uznało, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Kolegium w oparciu o wydane L. S. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stwierdziło, że jej niepełnosprawność istnieje od 60 roku życia, co oznacza, że w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka określona w przepisie art. 17 ust. 1 b ustawy.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki umożliwiającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał Konstytucyjny nie usunął kwestionowanego przepisu z ustawy. Nadto wspomniany wyrok nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po ukończeniu 18 (25) lat. Trybunał wskazał, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.
W uzasadnieniu podniesiono, że organy administracji, zgodnie z art. 6 kpa, działają na podstawie przepisów prawa i mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego.
Zdaniem organu, skoro do dnia rozstrzygania niniejszej sprawy cytowane wyżej przepisy nie zostały zmienione, stąd opierając się o treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw prawnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie są spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1b ustawy tj. jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Odnosząc się do odwołania Kolegium wskazało, że nie neguje złego stanu zdrowia L. S. – matki wnioskodawczyni co wiąże się z koniecznością sprawowania nad nią opieki przez inną osobę. Jednak bezwzględny charakter normy zawartej w art. 17 ust. 1b, zobowiązuje organ do odmowy przyznania świadczenia jeżeli nie są spełnione przesłanki przewidziane tym przepisem.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że zasadnie organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła A. M. zarzucając:
- 1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 kpa poprzez odmowę przyznania prawa do świadczenia bez uwzględnienia sentencji wyroku TK z 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz pominięcia aktualnego brzmienia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wraz z przepisem 10;
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 2, 7, 8 i 32 ust. 1 oraz 190 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TK poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie, a także całkowite zignorowanie sentencji wyroku, uchylającego w części moc obowiązującą art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- 3. naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z wyrokiem TK poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi autorka, ponownie wskazując na zły stan zdrowia jej matki L. S., zaprezentowała swoje stanowisko przywołując wyroki sądów administracyjnych dotyczących spornego zagadnienia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 16 lipca 2018 r. Zgodnie z tym orzeczeniem, L. S. ur. 12.01.1958 r. ma ustalony stopień niepełnosprawności od 12.04.2013 r., niepełnosprawność istnieje od 12.08.2008 r., co oznacza, że powstała w wieku 50 lat (Kolegium błędnie wskazało 60 lat, co zważywszy na okoliczności nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji). Powyższe okoliczności legły u podstaw wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem organy stwierdziły brak spełnienia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, czyli powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki L. S., przed ukończeniem 18 roku życia, bądź do ukończenia 25 roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Zdaniem Sądu, słuszny jest argument skarżącej, że w sprawie niniejszej konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej. W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane.
Zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok o sygn. akt I OSK 2620/16, Lex nr 2326429) podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778), wskazał, że " jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego".
W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowana również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyroki: III SA/Gd 651/18, II SA/Rz 298/18, II SA/Lu 82/18, II SA/Ke 510/18).
Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą.
Z podniesionych wyżej względów, Sąd nie podziela prezentowanego przez Kolegium w treści decyzji i odpowiedzi na skargę poglądu, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację, a także rozważą, czy skarżąca spełnia pozostałe warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.