Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 listopada 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 23 października 2018 r. znak: [...] odmawiającą P. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem I. G. na okres od dnia 1.10.2018 r. do dnia 30.09.2021 r.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że powodem dla którego organ I instancji odmówił stronie wnioskowanego świadczenia, był brak wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności, w części dotyczącej ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność – daty i wpisanie, że "nie da się ustalić". Organ nie był zatem w stanie ustalić daty powstania niepełnosprawności, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1952), zwanej dalej "ustawą".
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. G. podnosząc, że jego ojciec jest ciężko schorowany na cukrzycę, w związku z tym wymaga opieki i leczenia, co wiąże się także z kwestią finansową.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1 b ustawy i uznało, że w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust.1 b ustawy, gdyż w orzeczeniu o niepełnosprawności I. G. znajduje się informacja, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Brak wskazania w przedłożonym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności, zdaniem organu II instancji, nie pozwala na przyznanie świadczenia. Organy administracji, zgodnie z art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego. Kolegium podkreśliło, że organy orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych nie mają kompetencji do weryfikacji orzeczeń o niepełnosprawności we wskazanym zakresie, z uwagi na właściwość zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności.
Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że nie neguje złego stanu zdrowia I. G. – ojca wnioskodawcy, co wiąże się z koniecznością sprawowania nad nim opieki przez inna osobę. Jednak bezwzględny charakter normy zawartej w art. 17 ust. 1b, zobowiązuje organ do odmowy przyznania świadczenia jeżeli nie są spełnione przesłanki przewidziane tym przepisem.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że zasadnie organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył P. G. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż nieudowodnienie przesłanek wskazanych w Art. 17 ust. 1b cyt. ustawy może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 23.10.2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, organy orzekające powinny mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdzający, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zdaniem skarżącego, organy rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy tj. z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z tego obowiązku, w niniejszej sprawie się nie wywiązały.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane dotąd stanowisko. Odnośnie interpretacji wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ stwierdził, że sam wyrok nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, w szczególności nie spowodował derogacji przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nakłada zaś na ustawodawcę obowiązek takiej zmiany. W uzasadnieniu podkreślono, że organy administracji nie mają kompetencji do wkraczania w sferę zarezerwowana dla władzy ustawodawczej, czego konsekwencją jest niedopuszczalność stosowania art. 17 ust. 1b ustawy w takim kształcie, jakby ten przepis już został zmieniony bądź uchylony przez ustawodawcę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżący wniósła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 września 2018 r. Zgodnie z tym orzeczeniem, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Powyższe okoliczności legły u podstaw wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem organy stwierdziły brak spełnienia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, czyli powstania niepełnosprawności u wymagającego opieki I. G., przed ukończeniem 18 roku życia, bądź do ukończenia 25 roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Zdaniem Sądu, słuszny jest argument skarżącego, że w sprawie niniejszej konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej. W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane.
Zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok o sygn. akt I OSK 2620/16, Lex nr 2326429) podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778), wskazał, że " jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego".
W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowana również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyroki: III SA/Gd 651/18, II SA/Rz 298/18, II SA/Lu 82/18, II SA/Ke 510/18).
Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą.
Z podniesionych wyżej względów, Sąd nie podziela prezentowanego przez Kolegium w odpowiedzi na skargę poglądu, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację, a także rozważą, czy skarżąca spełnia pozostałe warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.