Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania E.Ż. od decyzji z [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta orzekającej:
w punkcie I o uznaniu za nienależnie pobrane przez E.Ż. świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznane decyzją z dnia [...] pobierane na rzecz osób uprawnionych: W. S. i K. S., od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r., w kwocie 12.000 zł;
- - w punkcie II o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacanego na rzecz osób uprawnionych: W. S. i K. S. na podstawie decyzji z [...] od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r., w łącznej kwocie 12.000 zł oraz ustawowych odsetek naliczanych do 31 grudnia 2015 r. oraz odsetek ustawowych za opóźnienie naliczanych od 1 stycznia 2016 r. do dnia spłaty;
- - w punkcie III o ustaleniu, że ustawowe odsetki naliczane do 31 grudnia 2015 r. oraz odsetki ustawowe za opóźnienie naliczane od 1 stycznia 2016 r. są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty;
- - że należność staje się wymagalna z dniem kiedy decyzja staje się ostateczna;
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] organ I instancji przyznał E.Ż. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione do ukończenia 18 roku życia: W. S. i K.S. w kwocie po 500 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Z akt sprawy wiadomo, że 31 maja 2010 r. E.Ż. złożyła wniosek o uzyskanie świadczeń alimentacyjnych zasądzonych wyrokiem Sądu Okręgowego z 27 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt I C 2601/09 w kwocie po 600 zł miesięcznie na rzecz W. S. i K. S. od ich ojca przebywającego w Norwegii, który następnie przesłany został za pośrednictwem Sądu Okręgowego w Kielcach do właściwego organu w Norwegii w trybie Konwencji Norweskiej o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych od osób zamieszkałych za granicą. Pismem z 16 lutego 2018 r. Sąd Okręgowy w Kielcach poinformował organ I instancji, że wg oświadczenia E.Ż. otrzymała ona od organu norweskiego tytułem alimentów między innymi 9 października 2017 r. kwotę 13.074,98 zł, a 12 grudnia 2017 r. kwotę 11.102,35 zł. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że strona otrzymała od dłużnika alimentacyjnego za pośrednictwem organu norweskiego przelew po przeliczeniu w łącznej kwocie - 24 177, 33 zł. Kwota ta nie została przekazana na rzecz organu właściwego wierzyciela, tj. MOPS w S., na rzecz którego zgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. 2018 r. poz. 554 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" powinna zostać wpłacona kwota alimentów otrzymanych od dłużnika w pierwszej kolejności.
Kolegium podkreśliło, że w obecnym stanie prawnym, bez znaczenia jest, czy alimenty od dłużnika dotyczą zobowiązań bieżących czy zaległych. Wierzycielka bowiem każdą kwotę, którą otrzyma od dłużnika, winna zgłosić organowi i przekazać ją na jego rzecz. Stosownie bowiem do art. 19 ust. 1 ustawy, w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia.
Zdaniem organu odwoławczego taką sytuacją jest bez wątpienia jednoczesne otrzymanie od dłużnika alimentów i pobieranie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponieważ otrzymane alimenty nie zostały przekazane przez odwołującą organowi właściwemu celem zaliczenia ich na poczet długu, to tym samym spełniona została przesłanka niezbędna do uznania, że pobrane w tym okresie przez stronę świadczenie ma charakter nienależny. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem wypłacanym zamiast alimentów, ale tylko, gdy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny nie wywiązuje się z tego obowiązku.
Kolegium dodało, że dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane bez znaczenia pozostaje okres, za jaki strona otrzymała alimenty. Istotny jest sam fakt, że strona w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego, otrzymuje również alimenty, bez względu na to, czy są one wypłacone za miesiące bieżące, czy za miesiące poprzednie. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z treści art. 2 pkt 7 lit. d ustawy i dotyczy zarówno alimentów zaległych, jak i bieżących. Wszystkie otrzymane od dłużnika środki wierzyciel alimentacyjny winien przekazać komornikowi sądowemu lub organowi właściwemu wierzyciela.
Ustawodawca wprost wskazał, że nienależnie pobranymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego są świadczenia wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Mając zatem na uwadze treść odwołania, że organ nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii zbadania stanu świadomości pobierającego świadczenie, organ podkreślił, że samo już otrzymanie alimentów od dłużnika w zbiegu z pobieraniem świadczenia z funduszu alimentacyjnego powoduje, że pobrane świadczenia z funduszu są nienależnie pobranymi w myśl art. 2 pkt 7 ustawy.
W ocenie Kolegium strona została poinformowana o tych obowiązkach, gdyż takie informacje organ I instancji zawarł zarówno w pouczeniu wniosku o świadczenia z funduszu alimentacyjnego jak również w pouczeniu decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję E.Ż., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 2 pkt 7 lit. d ustawy poprzez zastosowanie niewłaściwej jego wykładni, a przez to błędnym uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 września 2014 r., w związku z otrzymaniem 12 grudnia 2017 r. za pośrednictwem organu norweskiego kwoty 11.102,35 zł, co miało miejsce po złożeniu przez nią pisemnej rezygnacji (5 grudnia 2017 r.) z pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki K. S.;
- 2. art. 2 pkt 7 lit. d w związku z art. 23 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadomie i celowo zataiła kolejne wpłaty celem uzyskania korzyści majątkowej, pomimo że 5 grudnia 2017 r. złożyła pisemną rezygnację z pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki K. S., a otrzymane świadczenie w jej ocenie było bieżącą realizacją obowiązku alimentacyjnego, tj. że organ norweski wypłacił kwotę tytułem dalszych alimentów;
- 3. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na pominięciu faktu, że dobrowolnie zrezygnowała 5 grudnia 2017 r. z pobierania świadczeń, informując o tym fakcie na piśmie organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co oznacza, że obowiązek zwrotu jest determinowany uprzednim ustaleniem istnienia takiego stanu świadomości pobierającego świadczenie, co pozwala na skuteczne nałożenie obowiązku zwrotu. W niniejszej sprawie kwestia ta nie dotyczy skarżącej, a organy nie poczyniły stosownych ustaleń w tym przedmiocie. Organy powinny wskazać i wyjaśnić, czy zachodzą okoliczności przewidziane w art. 2 pkt, 7 lit. d, a jeżeli tak, to stanowisko swoje przekonująco uzasadnić.
Autorka skargi podkreśliła, że pomimo, że 5 grudnia 2017 r. pisemnie zrezygnowała z pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to nie została poinformowana, zarówno przez Sąd Okręgowy w Kielcach, jak i organ pierwszej instancji, że ewentualna kolejna wpłata przez organ norweski skutkowała będzie uznaniem pobierania przez nią na rzecz dzieci świadczenia we wskazanym powyżej okresie z funduszu alimentacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane.
Skarżąca zaznaczyła, że w judykaturze przyjmuje się, że aby można było wydać decyzję w sprawie zwrotu świadczenia, organ powinien w toku postępowania wyjaśniającego udowodnić, że strona była ze stosownym wyprzedzeniem pouczona o treści obowiązku informacyjnego. Za skuteczne pouczenie uznaje się takie, które: obejmuje katalog wszystkich, wyraźnie opisanych zdarzeń, jakie mogą mieć wpływ na ustanie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczenia; jest dostosowane językowo do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela; jest sporządzone na piśmie z zachowaniem przystępnej formy; wskazuje sankcję grożącą w przypadku niedopełnienia obowiązku informacyjnego (tj. sankcję zwrotu świadczenia i egzekucji administracyjnej tego obowiązku) jak również zawiera podpis uprawnionego, potwierdzający zapoznanie się z pouczeniem. Nadto, pouczenie nie może ograniczać się do przytoczenia przepisów prawa i nie może też przyjąć postaci zbyt ogólnikowych, lecz powinno być zindywidualizowane, konkretne i wyczerpujące.
Tym samym, zdaniem skarżącej, ocena organu, że świadomie i celowo zataiła kolejne wpłaty od organu norweskiego, jest nadużyciem i nie wynika ona z jakichkolwiek ustaleń organu. Skarżąca dodała, że składając rezygnację z pobierania świadczeń, była w uzasadnionym przekonaniu, że kolejne wpłaty od organu norweskiego nie podlegają konieczności zgłoszenia. Tym bardziej, że żadnego pouczenia w tym zakresie nie uzyskała. Co więcej, z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika pouczenie o tym, że "środki otrzymywane tytułem alimentów należy bezzwłocznie zgłaszać organowi właściwemu wierzyciela". Natomiast ten stan rzeczy istniał zanim organ pierwszej instancji uchylił ostateczną decyzję dotyczącą przyznania na rzecz jej dzieci świadczeń alimentacyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawą uznania, że wypłacone skarżącej z funduszu alimentacyjnego świadczenia są niezależnie pobrane, był fakt otrzymania przez nią w dniach 9 października 2017 r. i 12 grudnia 2017 r. odpowiednio kwot 13.074,98 zł oraz 11.102.35 zł. Okoliczność ta, niekwestionowana przez E. Ż., wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Sądu Okręgowego w Kielcach z 16 lutego 2018 r. skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Mając to na uwadze organ uznał, że stan sprawy wypełnia dyspozycję art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 554 ze zm.), zwanej także ustawą, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów.
Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego zaspokajane są w pierwszej kolejności:
- - należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy - do ich całkowitego zaspokojenia (pkt 1),
- - należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia (pkt 2),
- - należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia,
- - należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia, przy czym zaspokojenie w tej kolejności następuje po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (czyli po zaspokojeniu kosztów egzekucyjnych z wyjątkiem kosztów zastępstwa prawnego przyznanych przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym), a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 tej ustawy.
Przytoczone wyżej przepisy ustanawiają zakaz jednoczesnego pobierania przez osobę uprawnioną świadczeń alimentacyjnych z budżetu państwa (funduszu alimentacyjnego) oraz od dłużnika. Przesłanką niezbędną do stwierdzenia, że mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d) jest to, że do otrzymania alimentów niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 dochodzi w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Pomimo, że Kolegium nie kwestionuje takiego rozumienia tego przepisu, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednakże z naruszeniem art. 80 kpa zupełnie nie uwzględniło znajdujących się w aktach sprawy dowodów (które znalazły odzwierciedlenie w ustaleniach poczynionych przez organ I instancji), z których wynika, że od 1 grudnia 2017 r. skarżącej nie wypłacano świadczenia z funduszu na córkę K. (decyzja Prezydenta Miasta z [...], którą uchylono decyzję przyznającą K. S. świadczenia z funduszu i wskazano, że świadczenia te nie przysługują od 1 grudnia 2017 r.).
Tak więc odnośnie tej osoby uprawnionej, co do alimentów przekazanych na jej rzecz 12 grudnia 2017 r. brak jest podstaw do uznania, że mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit.d. W tej bowiem dacie K. S. nie pobierała już świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Nadto, z powołanego wyżej pisma z 19 stycznia 2018 r. wynika również, że świadczenia na rzecz W. S. wypłacane były do 31 sierpnia 2017r., a w związku z jego wyjazdem za granicę celem podjęcia zatrudnienia organ wydał decyzję o zwrocie świadczenia wypłaconego na jego rzecz za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. w kwocie 500 zł. W aktach nie ma decyzji przyznającej świadczenie na rzecz W. S. na okres świadczeniowy 2016 -2017 czy 2017-2018, co jest istotne, gdyż [...] ukończył on 18 rok życia. Jeżeli skarżącej nie były wypłacane świadczenia z funduszu na jego rzecz od września 2017 r., to oznacza, że otrzymanie przez nią w październiku i grudniu 2017 r. alimentów na rzecz W. S. jako osoby uprawnionej nie uzasadniało zastosowania art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, a taką podstawę prawną wskazały organy obu instancji. W każdym bądź razie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa organy nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, czy W. S. w październiku i grudniu nadal otrzymywał świadczenia z funduszu.
Nadto z urzędu zauważyć należy, że decyzja uznająca za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego powinna być czytelna i precyzyjnie wyjaśniać, z jakich przyczyn świadczenie wypłacone w danym okresie świadczeniowym (co zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy oznacza okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego) uznane zostało za nienależnie pobrane i z czego wynika kwota zwrotu tego świadczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje alimenty od dłużnika w innym okresie świadczeniowym, aniżeli ten, w ramach którego organ orzeka o nienależnie pobranym świadczeniu z funduszu alimentacyjnego, bądź też, gdy kwota alimentów uzyskanych od dłużnika nie odpowiada tej, którą organ uznał za nienależnie pobraną. Obowiązek czytelnego dla strony przedstawienia motywów, jakimi kierował się organ podejmując decyzję, wynika nie tylko z ogólnych zasad kpa wyrażonych w art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli) i art. 11 (zasada przekonywania), ale również z art. 107 § 3 kpa, który określa niezbędne elementy, jakie winno zawierać uzasadnienie decyzji.
W ramach obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, organ zobowiązany jest przedstawić w sposób czytelny powody, dla których uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada przyjętej podstawie prawnej rozstrzygnięcia, a w razie potrzeby, zwłaszcza gdy chodzi o kwotę, do uiszczenia której strona zostaje w decyzji zobowiązana, przeprowadzić – w zależności od konkretnych okoliczności faktycznych – stosowne wyliczenia.
Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania podkreślić należy, że z objętej skargą decyzji nie wiadomo, dlaczego skarżąca zobowiązana została do zwrotu nienależnego świadczenia pobranego za okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r., zwłaszcza w świetle pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Dział Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Funduszu Alimentacyjnego w S. z 19 stycznia 2018 r. adresowanego do Sądu Okręgowego w Kielcach, z którego wynika, że dłużnik – K. S. miał zadłużenie wynoszące 12000 zł, które dotyczyło okresu od czerwca 2012 r. do sierpnia 2013 r., i że odnośnie tych 12000 zł organ trzema decyzjami (których w aktach brak) orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń za ten okres na łączną kwotę 12000 zł uznając, że za te okresy strona pobrała alimenty dwukrotnie, raz z funduszu, a drugi raz od dłużnika. Tak więc treść tego pisma wskazywałaby na to, że na dzień jego sporządzenia dłużnik alimentacyjny nie miał już zaległości wobec funduszu.
Tymczasem jak wynika z akt spraw tut. Sądu o sygnaturach II SA/Ke 798/18 i II SA/Ke 799/18, połączonych ze sprawą niniejszą do wspólnego rozpoznania, lecz oddzielnego rozstrzygnięcia, organy w sumie uznały za nienależnie pobrane świadczenie całą kwotę otrzymaną przez uprawnionych do alimentów K.S. i W. S. w październiku i grudniu 2017 r., wynoszącą łącznie 24177.33 zł Można się jedynie domyślać, że prawdopodobnie organ I instancji "rozłożył" tę kwotę na trzy różne okresy świadczeniowe poczynając od roku 2014 do 2016 (od 1 stycznia 2014 r. do 30 września 2014 r. – 8.147, 78 zł; od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. – 12.000 zł i od 1 października 2015 r. do 29 lutego 2016 r. – 4.029, 55 zł). Takie wyliczenie nie wynika jednak w żaden sposób z uzasadnienia tych decyzji, nie wiadomo, czemu takie, a nie inne okresy rozliczeniowe organ brał pod uwagę w stosunku do kwot, jakie skarżąca otrzymała od dłużnika w roku 2017, co jest istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy z pisma z 19 stycznia 2018 r. wynikałoby, że dłużnik na tę datę nie miał żadnych zaległości.
Na koniec, także z urzędu, zauważyć należy, że niczym nieuzasadnione było nałożenie na skarżącą obowiązku zapłaty odsetek "naliczanych do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz odsetek ustawowych za opóźnienie naliczonych od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia zapłaty" w sytuacji, gdy powodem uznania świadczenia na nienależnie pobrane było otrzymanie przez nią alimentów w październiku i grudniu 2017 r. Nawet gdyby zachodziły podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane, to brak jest podstaw do obciążenia uprawnionych do alimentów odsetkami za okres wcześniejszy aniżeli data otrzymania przez nich alimentów; dopiero bowiem ta okoliczność – otrzymanie świadczenia poza kolejnością wynikającą z art. 28 (oczywiście przy uwzględnieniu, że następuje to w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu) powoduje, że świadczenie wypłacone z funduszu staje się świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit.d ustawy, od którego, stosownie do art. 23 ust. 1a ustawy należy doliczyć odsetki ustawowe za opóźnienie. Odsetki mają bowiem charakter akcesoryjny co oznacza, że warunkiem powstania należności z ich tytułu jest istnienie należności głównej.
Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyeliminować wszystkie opisane wyżej nieprawidłowości, a więc wyjaśnić i ustalić stan faktyczny w sposób pozwalający na prawidłowe stwierdzenie, czy otrzymanie przez E.Ż. od dłużnika w październiku i grudniu 2017 r. kwoty 13.074,98 zł oraz 11.102.35 zł. spowodowało konieczność uznania, że nienależnie pobrała ona świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a jeśli tak, to w jakiej wysokości i za jakie okresy.