Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 8/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji z dnia [...]. znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta S., orzekającej o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na L. U. w okresie od 01.11.2013r. do 31.10.2014r., sprostowanej postanowieniem z dnia 19.06.2015 r. [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

A. K. wnioskiem z dnia 20 listopada 2013r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci Lenę U. i L. U., urodzone w dniu 21 marca 2012r. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...]. znak: [...] orzekł o przyznaniu A. K. świadczeń na dzieci w sposób następujący:

1. 1. przyznał zasiłek rodzinny na dziecko do lat 5, L. U. w kwocie 77,00 zł miesięcznie, w okresie od 2013-11-01 do 2014-10-31,
2. 2. przyznał zasiłek rodzinny na dziecko do lat 5, L. U. w kwocie 77,00 zł miesięcznie, w okresie od 2013-11-01 do 2014-10-31,
3. 3. przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad jednym dzieckiem, przyznając na L. U. kwotę 400,00 zł miesięcznie, w okresie od 2013-11-01 do 2014-10-31.

Ponadto w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku A. K. z dnia 20 listopada 2013r. organ I instancji decyzją z dnia 11 grudnia 2013r. znak: [...] odmówił A. K. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na L. U. - w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r.

Od opisanych decyzji A. K. nie wniosła odwołań, a zatem stały się one ostateczne.

W dniu 25 lipca 2014r. A. K. złożyła wniosek "o wznowienie decyzji dotyczącej przyznania dodatku z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym". W uzasadnieniu wniosku, powołując się uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. dotyczącą interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosła o ponowne rozpatrzenie złożonych wniosków i wypłatę dodatku z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym na drugie dziecko, urodzone w trakcie jednego porodu, tj. na L. U..

Organ I instancji po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia 13 sierpnia 2014r. znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wraz z odsetkami na L. U., z uwagi na bezprzedmiotowość. Kolegium decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. znak: [...] odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na L. U. w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. Z uwagi na omyłkę pisarską, polegającą na wpisaniu w powyższej decyzji błędnego imienia dziecka, którego dotyczy decyzja postanowieniem z dnia 19 czerwca 2015r. organ I instancji sprostował z urzędu powyższą decyzję, poprzez wpisanie w decyzji imienia "L." zamiast "L.".

Rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...]. Kolegium stwierdziło, iż z porównania decyzji organu I instancji: tj. decyzji wydanej w dniu 11 grudnia 2013r. oraz decyzji wydanej w dniu 20 stycznia 2015r. wynika, że dotyczą one tej samej sprawy administracyjnej. Obie opisane decyzje rozstrzygają bowiem tę samą sprawę, tj. orzekają o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na L. U. - w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r.

W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na tożsamość spraw wskazuje identyczność elementów podmiotowych i przedmiotowych, a więc identyczność stron w danych postępowaniach administracyjnych oraz treść żądania strony, podstawa prawna i stan faktyczny.

Kolegium uznało, że zachodzi tożsamość sprawy objętej decyzją z dnia 20 stycznia 2015r. ze sprawą, będącą przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia 11 grudnia 2013r. Decyzja organu I instancji z dnia 11 grudnia 2013r., którą odmówiono A. K. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na L. U. w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem kolejna decyzja w sprawie dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na L. U. nie powinna być wydana, gdyż sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

Wobec treści przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. brak jest prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku A. K. o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na L. U. w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. To czyni nowe postępowanie w opisanej sprawie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i wymaga umorzenia postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 października 2015r. wniosła A. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1) art. 8 pkt 2 w związku a art. 10 ust.1 i ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł. na wszystkie dzieci, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, nie zależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej ma prawo do otrzymywania dodatku w kwocie po 400 zł.;
2. 2) art. 71 ust.1 i 2, art.2, art. 18 i art.32 w związku z art.8 Konstytucji RP przez brak zastosowania tych przepisów przy dokonywaniu wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznanie wyłącznie jednego dodatku na obojga małoletnich dzieci, co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości wobec prawa i dyskryminacji, funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki macierzyństwa i rodzicielstwa oraz prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodziny, prawa korzystania przez matkę przed i po urodzeniu dzieci ze szczególnej pomocy w zakresie określonym ustawą o świadczeniach rodzinnych,
3. 3) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przez brak jego zastosowania, co także doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisu art. 10 ust.1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez brak najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka urodzonego z ciąży mnogiej, do czego zobowiązane są m.in. Władze administracyjne,
4. 4) art. 6 k.p.a. przez podjęcie decyzji i uzasadnienie jej wbrew przepisom prawa,
5. 5) sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego polegająca na przyjęciu, że matki dzieci z ciąży mnogiej mają uprzywilejowaną sytuację względem innych matek, gdyż otrzymują świadczenia wraz z dodatkami przez okres 36 miesięcy, a nie 24 miesięcy,
6. 6) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 6 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnień i należytej weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z niniejszej sprawy i ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto skarżąca podała, że skargę opiera o treść:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności istniejących w chwili wydania decyzji, a polegających na wydaniu przez Naczelny Sad Administracyjny uchwały sygn. akt I OPS 15/13 z dnia 26.06.2014r., w której dokonano jednoznacznej oceny regulacji prawnych dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego (ustawa z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych), a obowiązujących w chwili wydawania decyzji, której wznowienia strona żąda.
2. 2) ewentualnie o art. 145§ 1 pkt 7 k.p.a., z uwagi na odmienne rozstrzygniecie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii przysługiwania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, o którym mowa w art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).
3. 3) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Sz 94/14 z dnia 18 września 2014 roku Pani K. W. (za jej pozwoleniem).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej dodatku w wysokości po 400 zł, na każde dziecko oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi zawiera merytoryczne rozważania co do zasadności przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad córką L. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, z powołaniem się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt I OPS 15/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż przedstawione w jej uzasadnieniu.

Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą umorzono postępowanie organu I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a, uznając je za bezprzedmiotowe, ponieważ zachodzi tożsamość sprawy objętej decyzją z dnia 20 stycznia 2015r. ze sprawą, będącą przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia 11 grudnia 2013r., która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z tym, Sąd badał prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 105 § 1 k.p.a, nie mógł natomiast ocenić przedstawionych w skardze podstaw do przyznania skarżącej przedmiotowego dodatku. Nie były one bowiem rozważane przez organ.

Bezspornym jest w sprawie, że ostateczną decyzją z dnia [...]. znak: [...] organ I instancji w wyniku rozpoznania wniosku A. K. z dnia [...]. odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę L. U. w okresie od 1 stycznia 2013r. do 31 października 2014r.

Wniosek A. K. z dnia 25 lipca 2014r., skierowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja, został zatytułowany "wniosek o wznowienie decyzji dotyczącej przyznania dodatku z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym", a w jego treści wniesiono o "sprostowanie błędnych decyzji i wypłatę należnego dodatku, którego nie otrzymałam od początku przebywania na urlopie wychowawczym na drugą z córek". Wskazaną przyczyną złożenia tego wniosku było podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, że w przypadku dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu, dodatek przysługuje w wysokości 400zł na każde dziecko.

Wniosek ten został potraktowany przez organ, jako ponowny wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na L. U. w okresie od 1 stycznia 2013r. do 31 października 2014r., co oznacza tożsamość sprawy objętej tym wnioskiem z ostateczną decyzją z dnia 11 grudnia 2013r. i skutkuje umorzeniem postępowania pierwszej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest możliwe ponowne rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia, które zostało już rozpoznane ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją organu administracji publicznej. Ponowne bowiem rozpoznanie sprawy byłoby dotknięte nieważnością postępowania na podstawie art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a.

Jednak w ocenie Sądu, treść wniosku A. K. z dnia 25 lipca 2014r. była na tyle nieprecyzyjna, że nie dawała pewności, że intencją wnioskodawczyni jest ponowne rozpoznanie jej wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku. Powinno to skutkować zwróceniem się przez organ do wnioskodawczyni o jego sprecyzowanie. Połączenie w treści pisma sprzecznych żądań o: "wznowienie decyzji", "ponowne rozpatrzenie wniosków", "wypłatę należnego dodatku", z jednoczesnym powołaniem się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego winno budzić wątpliwości, co do intencji wnioskodawczyni.

Należy jednocześnie podkreślić, że nie mogło być mowy o podstawie do wznowienia postępowania z powodu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, gdyż podstawą wznowienia postępowania może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji określonej w art. 145a k.p.a.

Jednocześnie należy wskazać, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nie obarczonej kwalifikowanymi wadami oznacza, że w rozumieniu art. 155 k.p.a., który jest trybem wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych nie ma przeszkód, aby dopuścić możliwość jej uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że czym innym jest sama możliwość zastosowania do danej decyzji trybu nadzwyczajnego, określonego w art. 155 k.p.a., a czym innym zasadność wniosku opartego o tę podstawę prawną (p. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Ke 862/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 września 2013r., sygn. akt II SA/Bk 491/13).

W ocenie Sądu, mylne zatytułowanie wniesionego pisma i nieprecyzyjne wnioski w nim zawarte nie mogą przesądzać o charakterze pisma, zatem uznanie przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości sprawy i umorzenie postępowania organu I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zapadło bez dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania – art. 7, art. 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zwróci się do skarżącej w celu sprecyzowania wniosku z dnia 25 lipca 2014r., a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.