Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Starosty z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013 r. Z. P. zwrócił się do Starosty "o wznowienie postępowania w przedmiocie wniosków J. M. dotyczących zmian zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach zezwolenia nr [...] oraz zezwolenia nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zmiana ww. zezwoleń nastąpiła w dniu 20 grudnia 2012r. i dotyczy uruchomienia nowych kursów na pięć minut przed kursami obecnie wykonanymi przez jego firmę – co narusza nie tylko interes prawny wnioskodawcy, ale również art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej u.t.d.
Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...], zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] oraz odmówił wznowienia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr[...], zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Z. P. w przedmiotowej sprawie może wykazać jedynie interes faktyczny – w związku z czym brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania.
W zażaleniu na ww. postanowienie Z. P. wskazał pięć przypadków zbieżności godzin odjazdu pomiędzy jego firmą a autobusami J. M. na linii [...] i dwa takie przypadki na linii [...], podnosząc że taki sposób ustalenia rozkładów jazdy powoduje straty dla jego przedsiębiorstwa. W tym zakresie wnioskodawca powołał się na art. 22a ust. 3, 5 oraz 1 pkt 2 lit. a u.t.d oraz art. 7 i 8 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie podkreśliło, że podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności tego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami o zmianie zezwoleń na przewóz osób udzielonych J. M. w dniu 20 grudnia 2012r. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. – czy też nie. W tym zakresie podkreślono, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.t.d. zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wydaje się na wniosek przedsiębiorcy.
Tym samym stroną postępowania o wydanie zezwolenia na przewóz osób lub jego zmianę jest jedynie przedsiębiorca składający stosowny wniosek. Za stronę takiego postępowania nie może zaś być uznany inny podmiot, jeżeli nie wykaże przesłanki z art. 28 K.p.a. Zdaniem Kolegium okoliczności podnoszone przez Z. P. (powołującego w tym zakresie art. 22a ust. 3 u.t.d.) nie mogły zostać uwzględnione, jako że Starosta, prowadząc postępowanie z wniosku J. M., zobligowany był do badania całokształtu sprawy, w tym ewentualnego zagrożenia dla już istniejących linii regularnych (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.). Końcowo wskazano, że skoro zmiana zezwoleń nr 0000206 i 0000207 już nastąpiła, to organ w prowadzonym postępowaniu nie dopatrzył się naruszeń przepisów ustawy. W rezultacie brak jest podstaw do uznania Z. P. za stronę postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Starosty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu II instancji Z. P. ponownie podniósł, że wydanie zakwestionowanych zezwoleń, dotyczących uruchomienia nowych kursów na 5 minut przed jego kursami, narusza zasady udzielania zmian do zezwoleń zawartych w art. 22 u.t.d. W rezultacie doszło do naruszenia interesu prawnego firmy T. reprezentowanej przez Z. P. – co powoduje powstanie legitymacji prawnej do ubiegania się o przyznanie mu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., przy czym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w tym zakresie skarżący podniósł, że warunkiem wydania decyzji zmieniającej ww. zezwolenia jest konieczność przeprowadzenia analizy rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób (art. 22a ust. 3 u.t.d.). oznacza to, że analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazałaby bezzasadność i niedopuszczalność zmiany rozkładu jazdy w ten sposób, aby odjazdy konkurencyjnej firmy odbywały się na 5 minut przed kursami skarżącego – jako że w autobusie przewożącym pasażerów ilość przewożonych osób nigdy nie przekracza 50 do 70 % przewidzianej pojemności autobusu.
Tym samym działania Firmy B. J. M. oraz Starostwa Powiatowego nie są podyktowane potrzebami rynku lecz zamiarem wyeliminowania skarżącego z kręgu przewoźników. Z tego też względu decyzje dotyczące zmiany zezwoleń w rażący sposób naruszają interesy finansowe strony, która broni się składając wniosek o wznowienie ww. postępowań.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości stwierdzić należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły art. 149 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególnym rodzajem procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej. Procedura ta składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego trybu, co – w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy:
- - inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową,
- - czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a. a także,
- - czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a.
Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że:
- - podanie o wznowienia postępowania pochodzi od osoby nieposiadającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo
- - wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo
- - wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.). Natomiast w przypadku braku zaistnienia którejkolwiek z ww. przeszkód, właściwy organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Tym samym w pierwszym etapie postępowania organ nie analizuje przyczyn wznowienia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 K.p.a. to wówczas organ rozpatrujący wniosek nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym zakwestionowaną decyzją. Zagadnienie to będzie bowiem przedmiotem ustaleń organu na drugim etapie postępowania, a więc już po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 1999r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857, z dnia 27 marca 2001r., I SA 2390/99, Lex nr 54724, z 30 stycznia 2008r., II OSK 1949/06, Lex nr 437529).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w sytuacji, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), jest możliwa tylko wówczas gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Jeżeli natomiast istnieje jakakolwiek wątpliwość co do tej okoliczności to badanie tej kwestii następuje po wznowieniu postępowania.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest – w ocenie Sądu – oczywiste, o czym świadczą istotne rozbieżności stanowisk Kolegium oraz skarżącego w zakresie wykładni art. 22 a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie istniały zasygnalizowane wątpliwości co do statusu skarżącego w kontekście przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – które tut.
Sąd podziela – stwierdzić trzeba, że organ właściwy do wznowienia postępowania powinien, po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku o wznowienie, wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Dopiero wówczas dopuszczalne byłoby badanie istnienia lub nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji podjął się badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. już na pierwszym etapie procedury wznowieniowej – którego to błędu nie dostrzegło Kolegium – przez co doszło do naruszenia art. 149 § 1 i 2 K.p.a.
Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa badanie interesu prawnego wnoszącego podanie wymaga szczególnej staranności – tak aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania osób powołujących się na swój interes prawny.
Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013r. zwrócił się do Starosty "o wznowienie postępowania w przedmiocie wniosków J. M. dotyczących zmian zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach zezwolenia nr [...] na linii komunikacyjnej: [...] oraz zezwolenia nr [...]na linii komunikacyjnej: [...]". W uzasadnieniu żądania strona skarżąca wskazała na art. 22a ust. 1 pkt 2 a i ust. 5 u.t.d.
Postanowieniem organu I instancji odmówiono wznowienia postępowania zarówno w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] 20 o zmianie zezwolenia nr [...] jak i decyzją ostateczną z dnia [...] o zmianie zezwolenia nr [...].
W zażaleniu na ww. rozstrzygnięcie Z. P., kwestionując odmowę uznania go za stronę postępowania, powołał się na art. 22a ust. 3, 5 oraz 1 pkt 2 lit. a u.t.d.
Kolegium, podzielając stanowisko organu I instancji, podkreśliło że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia złożonego wniosku miały przepisy u.t.d., zgodnie z którymi zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wydaje się, na wniosek przedsiębiorcy (art. 21 ust. 1 u.t.d.). Organ skupił się przy tym jedynie na treści art. 22a ust. 3 u.t.d., argumentując, że skoro zmiana istniejących zezwoleń już nastąpiła, to brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy.
W tym miejscu podkreślić trzeba, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej w żaden sposób nie odniosły się do powołanego przez Z. P. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. Kolegium przytoczyło jedynie brzmienie tego przepisu – bez odniesienia jego treści do argumentacji powoływanej przez stronę skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z tym przepisem organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.
Z kolei stosownie do art. 22a ust. 3 u.t.d. podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Zgodnie zaś z art. 22a ust. 5 pkt 1 u.t.d. analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem m. in. istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych.
Sąd podziela argumentację Kolegium, że z przepisów u.t.d. wynika, iż stroną postępowania o wydanie zezwolenia na przewoź osób lub jego zmianę jest przedsiębiorca składający stosowny wniosek, natomiast za stronę takiego postępowania nie może być uznany inny podmiot, jeżeli nie wykaże przesłanki określonej w art. 28 K.p.a. Powyższe nie oznacza zatem, że innemu podmiotowi, spełniającemu przesłanki z art. 28 K.p.a., nie przysługuje prawo do udziału w tym postępowaniu, a w konsekwencji uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sytuacji, gdy w postępowaniu takim został pominięty. Podkreślić bowiem należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych" o którym mowa w art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., ma dwojaki charakter. Z jednej strony (tak jak podnosi w rozpoznawanej sprawie skarżący) jest to zagrożenie finansowe.
Z drugiej zaś, owo zagrożenie należy rozumieć szeroko, także w sensie bezpieczeństwa ruchu, co z kolei jest związane z jego płynnością w kluczowych węzłach miejskiego układu komunikacyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007r. o sygn. akt VI SA/Wa 1707/06, Lex nr 337107). Jednocześnie, mając na uwadze zastrzeżenia skarżącego co do kolizji zmienionych godzin odjazdu konkurencyjnego przewoźnika z jego rozkładem jazdy (5 minut) należy wskazać na tezę wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2012r. o sygn. akt II SA/Ol 460/12, LEX nr 1222383: “aby uznać, iż przewoźnik mógłby wywieść swój interes prawny z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów przez inny podmiot, należałoby ustalić, że wprowadzone zmiany w rozkładzie jazdy innego przewoźnika spowodowałyby, iż obsługiwana przez niego linia regularna zostałaby zagrożona".
Nie przesądzając czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniach, których wznowienia się domaga, stwierdzić trzeba, że przyjęcie w rozpoznawanej sprawie – bez wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 K.p.a. – iż Z. P. przysługuje jedynie interes faktyczny, było zdaniem Sądu dalece przedwczesne.
Wskazać także trzeba, że organy obu instancji nie ustrzegły się również naruszenia art. 149 § 3 K.p.a. w takim zakresie, w jakim odmówiły wznowienia postępowania jednym postanowieniem w sprawach zakończonych dwoma odrębnymi decyzjami ostatecznymi:
- - decyzją Starosty z dnia [...],
- - decyzją Starosty z dnia [...].
Pomimo, że żądanie strony skarżącej o wznowienie postępowania w ww. sprawach zawarte było w jednym podaniu, organ I instancji powinien był dostrzec, że wniosek dotyczy dwóch różnych spraw administracyjnych zakończonych odrębnymi decyzjami ostatecznymi, co oznacza, że przesłanki dopuszczalności wznowienia w każdym z wymienionych postępowań powinny być badane oddzielnie.
Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.
Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a. w pkt III wyroku.