Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 10 § 2 i 108 § 1 kpa, nakazał zarządcom J. i J.S. w trybie natychmiastowym zlikwidować nieprawidłowo wykonane podłączenie kuchni węglowej, znajdującej się w budynku mieszkalnym w S. przy ulicy S., do kanału dymowego znajdującego się w budynku mieszkalnym w S. przy ulicy S., stanowiącego własność N. i S. Z. oraz zakazał użytkowania w budynku będącym w zarządzie J.i J. S., pomieszczeń bezpośrednio przylegających do przedmiotowego trzonu kuchennego, do czasu usunięcia nieprawidłowości. Organ I-szej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ustalił, że ze złożonej przez S. Z. opinii kominiarskiej wynika, iż do kanału dymowego znajdującego się w budynku przy ulicy S., samowolnie podłączona została kuchnia węglowa z sąsiedniego budynku zarządzanego przez J. i J.S.
Stosownie do treści § 145 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, trzony kuchenne i kotły grzewcze na paliwo stałe mogą być przyłączone wyłącznie do własnego, samodzielnego przewodu kominowego, dymowego o odpowiednim przekroju. Stwierdzona nieprawidłowość z uwagi na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi winna być natychmiast wyeliminowana, co reguluje przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane. Organ powołał również treść art. 108 § 1 kpa dotyczący możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego.
Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez J. i J.S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] uchylił je w całości i umorzył postępowanie organu I-szej instancji.
W uzasadnieniu organ podniósł, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadzone zostały oględziny w przedmiotowym budynku, w czasie których ustalone zostało, że obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją został przez zobowiązanych wykonany poprzez zamurowanie wylotu przewodu kominowego. Uczestniczący w oględzinach J. S. zażądał jednoznacznego wypowiedzenia się co do własności kominów znajdujących się w budynku przy ulicy S., które wedle niego są jego własnością. Oświadczył ponadto, że wydana przez organ I-szej instancji decyzja jest dla niego krzywdząca i się z nią nie zgadza. Wobec wykonania obowiązku przez J. i J. S. nakaz określony w zaskarżonej decyzji, jakkolwiek zasadny, stał się bezprzedmiotowy. Zmiana stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu faktycznego. Dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie organu I-szej instancji.
Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. i J. S. zarzucając, że zapadło ono z naruszeniem prawa procesowego, a to bez uprzedniego zbadania zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Tym samym, w ocenie skarżących naruszony został ich słuszny interes jako strony, a decyzja organu odwoławczego jest dla nich "mocno" krzywdząca. Wskazując na powyższe, wnieśli o "zmianę zaskarżonej decyzji przez uznanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za nieuzasadnioną". W motywach skargi podnieśli, że nakaz likwidacji podłączenia wykonali "jedynie w obawie przed grożącymi... konsekwencjami", co nie oznacza, że go aprobowali. Organ II-giej instancji nie zajął się w ogóle rozpoznaniem merytorycznym złożonego przez nich odwołania i nie ocenił zasadności podnoszonych zarzutów "zasłaniając się formalnymi przesłankami", a jest to stanowisko błędne jak i sama zaskarżona decyzja.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił i nie ocenił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z nakazem określonym w art. 77 kpa, co miało bezpośredni wpływ na jej wynik.
Powodem, dla którego organ odwoławczy uznał, iż nakaz określony w decyzji organu I-szej instancji stał się bezprzedmiotowy, był fakt wykonania obowiązku przez J. i J. S. w toku postępowania międzyinstancyjnego oraz zasada, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę w wyniku odwołania bierze pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wydania własnej decyzji. Zastosowanie tej zasady, generalnie słusznej, wymagało jednak głębszej analizy w okolicznościach sprawy.
Konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego wywołałoby bowiem jedynie takie wykonanie przez J.i J. S. obowiązku nałożonego przez organ I-szej instancji, u którego źródła leżałaby ich nieprzymuszona wola, wynikająca w konsekwencji z przyznania racji rozstrzygnięciu objętemu złożonym przez nich odwołaniem.
Zbadania wymagało zatem, czy sytuacja taka w sprawie zachodzi.
Jak wynika z akt administracyjnych, przed rozpoznaniem odwołania skarżących, organ I-szej instancji na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skierował do nich upomnienie i wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] Upomnienie zawiera także zastrzeżenie, iż nie wykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Treść decyzji organu I-szej instancji oraz powołanego w jej podstawie prawnej art. 108 § 1 kpa (którego brzmienie przytoczono w uzasadnieniu), wskazuje także na to, że intencją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. było nadanie obowiązkowi nałożonemu na J. i J. S. rygoru natychmiastowej wykonalności. Zamiar ten nie został wprawdzie wyrażony w treści decyzji należycie, albowiem wbrew przepisowi art. 107 § 1 kpa nie zawiera ona jasnej i nie budzącej wątpliwości klauzuli świadczącej o zastosowaniu art. 108 § 1 kpa, jednak poprzez zastosowanie pierwszego etapu przymusu administracyjnego, jakim jest upomnienie i wezwanie do wykonania obowiązku, organ osiągnął cel jakiemu służy nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący bowiem, jeszcze przed rozpatrzeniem odwołania, nałożony na nich obowiązek wykonali.
Złożone przez J. S. oświadczenie w czasie oględzin przeprowadzonych dnia 6 maja 2005 r., w którym domaga się on "jednoznacznego wypowiedzenia się co do własności kominów" oraz stwierdza, że z decyzją nakładającą obowiązek "nie zgadza się, ponieważ jest...krzywdząca", nakazywało jednak organowi odwoławczemu zbadać, czy powodem wykonania zaskarżonej decyzji nie był wyłącznie przymus administracyjny. W takiej sytuacji strona, która na wezwanie organu, zanim jeszcze decyzja stanie się ostateczna, wykonuje nałożony na nią obowiązek w obawie przed wdrożeniem dalszych, często dotkliwych środków egzekucyjnych, nie może ponosić z tego tytułu negatywnych skutków w postaci odmowy merytorycznego rozpoznania złożonego przez nią odwołania. Instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności nie wyłącza przecież zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 kpa, a będącej uszczegółowieniem konstytucyjnej normy, zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega zaś na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu każdej sprawy: po raz pierwszy w I instancji, a następnie w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowaną stronę, w II instancji.
Jeżeli skarżący wykonali zaskarżoną przez nich decyzję administracyjną w odpowiedzi na otrzymane upomnienie i wezwanie do realizacji nałożonego na nich obowiązku, to nie można było przyjąć, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie pozostawić wniesionego przez nich odwołania bez merytorycznego rozpoznania. Taka sytuacja naruszałaby bowiem zasadę dwuinstancyjności, o jakiej mowa w art. 15 kpa.
Brak odniesienia się przez organ II instancji do problemu przedstawionego wyżej powodować musi przyjęcie, iż w postępowaniu odwoławczym naruszony został przepis art. 7 i 77 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 ustawy o p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zbada powody, dla których skarżący zamurowali wylot przewodu kominowego w swoim domu i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie uwagi, o jakich mowa wyżej.