Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na R. W. postanowieniem tego organu z 20.10.2010r.
Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał R. W. rozbiórkę "ogrodzenia trwałego z siatki stalowej na słupkach stalowych z cokołem betonowym wybudowanego przez R. W. w części przegradzającym drogę gminną ulicy W. o długości 3,60 m, na działce nr ewid. 198 oraz o długości 15,1 m, usytuowanego przy granicy drogi ul. W. (działka nr 198), a w części usytuowanego na działce 1347 od strony drogi ul. W. w O." –wykonanego bez zgłoszenia.
Z uwagi na prawidłowe doręczenia w/w decyzji (po dwukrotnym awizowaniu), brak wniesienia w terminie odwołania oraz niewykonanie przez R. W. nałożonego obowiązku organ I instancji upomnieniem z dnia [...] wezwał R. W. do wykonania nałożonego obowiązku, a następnie tytułem wykonawczym z dnia 3.08.2010r. wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia 3.08.2010r. nałożył na R. W. grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości w/w postanowienie z dnia 3.08.2010r. i umorzył postępowanie egzekucyjne organu I instancji wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 3.08.2010r.
Tytułem wykonawczym z dnia 20.10.2010r. organ I instancji ponownie wszczął postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie, wydając jednocześnie w tym samym dniu postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w kwocie 1.500 zł w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, to jest do obowiązku rozbiórki ogrodzenia nakazanego decyzją z dnia [...]
Postanowieniem z dnia [...]. organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia R. W., utrzymał w mocy w/w postanowienie.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 31.03.2011r., sygn. akt. II SA/Ke 172/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny Kielcach odrzucił skargę R. W. na postanowienie z dnia [...].
W dniu 30.03.2011r. R. W. stawił się w siedzibie organu I instancji, oświadczając, że obowiązek rozbiórki nałożony decyzją z dnia [...] został wykonany.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1.04.2011r. organ I instancji stwierdził, że zobowiązany zdjął jedynie siatkę ze słupków ogrodzeniowych oraz przęsła bramy wjazdowej, pozostawiając betonowy cokolik pod całą długością ogrodzenia oraz wszystkie słupki ogrodzeniowe i słupki bramowe, jak również usytuowany w poprzek drogi betonowy fundament bramy.
W dniu 15.04.2011r. przeprowadzono kolejną kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że jakkolwiek R. W. dokonał rozbiórki ogrodzenia od strony ul. W. w O., to do rozbiórki pozostał usytuowany w poprzek drogi ul. W. betonowy fundament bramowy będący elementem przegrodzenia drogi.
Pismem z dnia 12.05.2011r. Wójt Gminy poinformował organ I instancji, że jeżeli betonowy fundament bramowy w układzie poprzecznym drogi jest w tym samym poziomie co jezdnia drogi (ul. W.), to może pozostać bez wyburzenia.
Podczas kontroli w dniu 18.05.2011r. organ I instancji stwierdził, że ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych zostało ponownie zamontowane w miejscu gdzie istniało poprzednio. Natomiast w poprzek drogi (ul. W. w O.) w dalszym ciągu istnieje betonowy fundament wystający ok. 5 cm ponad poziom terenu, na którym zamontowano metalową bramę wjazdową. W dalszym ciągu istnieje również cokół betonowy wraz z ogrodzeniem w narożniku przy drodze nr 198 ul. W. i działki nr 1347.
W dniu 25.05.2011r. organ I instancji wydał tytuł wykonawczy należności pieniężnych, skierowany do Urzędu Skarbowego w P., obejmujący zobowiązanie z tytułu nałożonej grzywny w celu przymuszenia.
Pismem z dnia 24.08.2011r. R. W. wniósł o umorzenie nałożonej grzywny, kwestionując poczynione przez organ I instancji ustalenia dotyczące przebiegu i charakteru drogi gminnej. Strona wskazała, że nakaz rozbiórki został wykonany dwuetapowo – w dniach 30.03.2011r. oraz 2.04.2011r., co zostało potwierdzone protokolarnie przez organ I instancji w dniu 15.04.2011r. R. W. powołał się na także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005r., sygn. akt: III CK 129/2004, a w załączeniu przedstawił m.in. pismo Wójta Gminy O. z dnia [...], z którego wynika, że droga kończy się na postawionej przezeń bramie.
Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił wnioskodawcy umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia, stwierdzając że opisane powyżej kontrole nie potwierdziły właściwego wykonania rozbiórki spornego ogrodzenia i uporządkowania terenu ul. W. pomiędzy działkami nr 124 i 1347. Zakwestionowano przy tym twierdzenia strony o protokolarnym odbiorze dokonanej rozbiórki – wobec pozostawienia usytuowanego w poprzek ul. W. betonowego fundamentu bramowego. Odnosząc się do powołanego we wniosku wyroku Sądu Najwyższego organ stwierdził, że inwestor wykonując samowolnie ogrodzenie od strony ul. W. i jej przegrodzenie naruszył prawo własności, co znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Rejonowego z dnia 30.06.2011r., sygn. akt: I C 22/10. W podstawie prawnej powołano art. 123 k.p.a. w związku z art. 125 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.
W zażaleniu na w/w postanowienie R. W. zarzucił organowi I instancji m. in. naruszenie art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie została wykonana decyzja z dnia [...], nadinterpretację wydanej decyzji oraz tytułu wykonawczego, stronniczą i wybiórczą ocenę materiału dowodowego. Strona zakwestionowała również sposób interpretacji w/w orzeczenia Sądu Najwyższego, jako że ustaleń dotyczących rzekomego prawa własności ogrodzonych przez R. W. działek organ dokonał tylko i wyłącznie na podstawie ewidencji gruntów, która w żadnym razie nie stanowi dowodu prawa własności i która dodatkowo jest niezgodna z mapą, stanowiącą podstawę wpisu w księdze wieczystej. nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy. Z mapy tej wynika, że teren zagrodzony przez R. W. stanowi jego własność i że przez obszar ten nie przebiega żadna droga (niezależnie od jej przeznaczenia).
Skarżący zakwestionował także stwierdzenia dotyczące wyroku Sądu Rejonowego z dnia 30.06.2011r., argumentując że wyrok ten nie jest prawomocny, a rozprawa apelacyjna w tej sprawie wyznaczona została na dzień 14.10.2011r.
Organ II instancji, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji co do braku wykonania obowiązku rozbiórki i podkreślił że nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu jedynie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W tym zakresie podkreślono, że sporne ogrodzenie zostało wykonane na nowo, a obowiązek rozbiórki nie ulega przedawnieniu. Organ, powołując się na protokół kontroli z dnia 15.04.2011r. i z dnia 18.05.2011r. oraz wykonane w dniu 13.05.2011r. zdjęcia, podkreślił, że pozorne zastosowanie się do decyzji rozbiórki nie może jednoznacznie świadczyć o wykonaniu obowiązku. W rezultacie, mając na uwadze brak wykonania przez R. W. w sposób trwały w całości określonego w tytule wykonawczym obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...], zasadnie orzeczono o odmowie umorzenia nałożonej grzywny.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ II instancji podniósł, że dotyczą one decyzji o nakazie rozbiórki, tak więc nie mają wpływu na postanowienie organu I instancji. Natomiast w odniesieniu do argumentu o "wtargnięciu bez zapowiedzi" na posesję strony w dniu 18.05.2011r. organ wskazał zgodnie z art. 81a ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia maja prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z dnia 25.10.2011r. R. W. zarzucił organom obu instancji:
- 1. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia zgodności z prawem egzekwowanej decyzji oraz jej zakresu, w szczególności czy w tym brzmieniu została ona wykonana a nadto nierozpoznanie zarzutów skarżącego odnośnie całkowicie dowolnego ustalenia, że przez jego nieruchomość przebiega jakaś droga, podczas gdy ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, iż żadnej drogi tam nie ma; nie uzyskano przy tym, wbrew wnioskom skarżącego, od Gminy żadnych informacji o podstawach faktycznych i prawnych wskazania na niektórych mapach drogi, co w sytuacji, gdy Gminie nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości pod rzekomą drogą oraz wniosków skarżącego o zwrócenie się o takie informacje do Gminy, było w świetle dyspozycji art. 7 k.p.c. obowiązkiem organów, lakoniczna zaś odpowiedź na liczne zarzuty skarżącego wskazuje, iż organ II instancji zarzutów tych nie rozpoznał;
- - art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy było to w pełni uzasadnione okolicznościami przedmiotowej sprawy, a w szczególności faktem wykonania przez skarżącego decyzji (co jednoznacznie wynika z załączonego pisma organu I instancji z dnia 5.05.2011r.), do wykonania której przymusić go miała nałożona grzywna oraz wystąpieniem przez skarżącego do właściwego organu ze stosownym wnioskiem o umorzenie w/w grzywny;
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na całkowicie dowolnym nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący nie wykonał decyzji o nakazie rozbiórki, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to zostało wykonane w sposób w niej wskazany – przy poddaniu się stosownej kontroli, co również stwierdzone zostało protokołem odbioru prac w którym stwierdza się fakt wykonania prac w zakresie nawet szerszym niż objęty przedmiotową decyzją;
- 3. nadinterpretację wydanej decyzji oraz tytułu wykonawczego poprzez próbę egzekwowania ponad zakres ich postanowień, w szczególności w zakresie nie nakazanej R. W. rozbiórki bramy wjazdowej, a tym bardziej fundamentu bramowego – o którym brak wzmianki zarówno w samej decyzji jak i tytule wykonawczym – zwłaszcza, że w załączonej decyzji z dnia 15.12.2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoznacznie wskazuje, że brama wjazdowa nie jest obiektem budowlanym, w związku z czym decyzja nakazująca rozbiórkę nie mogła dotyczyć bramy, a skoro organ egzekwował jej rozbiórkę to wykroczył poza jej ramy przez co jego działania w tym zakresie były bezprawne;
- 4. podejmowanie czynności z jawnym naruszeniem prawa, a to wtargnięcie bez zapowiedzi na posesję R. W., w dniu 18.05.2011r. w 33 dni po protokolarnym odbiorze wykonania decyzji, z pretensjami dlaczego właściciel posesji ponownie zagrodził swoją własność – co nie tylko naruszyło jego prywatność ale wykraczało poza obowiązki organu, co wskazuje na stronniczość organu oraz tendencyjne działania zmierzające do uzyskania dla Państwa Ł. korzystnego rozstrzygnięcia wszelkimi sposobami; ponadto ustalenia w niniejszej sprawie były czynione w sposób nieprzewidziany w k.p.a., m. in. poprzez uzyskanie informacji o wydaniu przez Sąd Rejonowy orzeczenia w sprawie I C 22/10 w dniu 30.06.2011r.; w tym zakresie skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 14.10.2011r., sygn. akt II Ca 1035/11 Sąd Okręgowy uchylił w całości w/w wyrok w całości i oddalił powództwo Państwa Ł. w całości, czyniąc całkowicie odmienne ustalenia niż organ;
- 5. całkowicie dowolne i oczywiście niezasadne uznanie, że decyzja o rozbiórce z powodu braku dopełnienia przez inwestora wymogów formalnych (niezgłoszenie prac) winna być wykonana na trwałe, w sytuacji gdy oczywistym jest, że następcze (po dokonanej rozbiórce) wykonanie obowiązku zgłoszenia lub uchylenie przez ustawodawcę takiego wymogu upoważnia inwestora do odbudowania obiektu nawet w tym samym dniu, w którym organ stwierdził fakt rozbiórki, w związku z czym nie może być mowy o trwałości wykonania takich decyzji - w związku z czym zarzut, że skarżący rzekomo usiłował oszukać organ nadzoru budowlanego jest pomówieniem.
Mając na uwadze powyższe R. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania innemu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z ustawą z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą, organy egzekucyjne prowadzą postępowanie służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków, gdy wynikają one z decyzji właściwych organów, co jednoznacznie wynika z treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem takim jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nakazująca R. W. rozbiórkę "ogrodzenia trwałego z siatki stalowej na słupkach stalowych z cokołem betonowym wybudowanego przez R. W. w części przegradzającym drogę gminną ulicy W. o długości 3,60 m, na działce nr ewid. 198 oraz o długości 15,1 m, usytuowanego przy granicy drogi ul. W. (działka nr 198), a w części usytuowanego na działce 1347 od strony drogi ul. W. w O." –wykonanego bez zgłoszenia (K-I-130). W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów R.a W.a kwestionującego brak podjęcia przez organy czynności zmierzających do ustalenia zgodności z prawem w/w decyzji należy podnieść, że rozstrzygnięcie to jest ostateczne, wobec czego organy były związane jego treścią.
Ponadto, mając na uwadze związanie Sądu granicami sprawy, należy wyjaśnić skarżącemu, że w niniejszej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną mogło być objęte wyłącznie postanowienie o odmowie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia, nie zaś decyzja z uwagi na której niewykonanie przedmiotową grzywnę nałożono.
Z akt sprawy wynika, że z uwagi na prawidłowe doręczenie decyzji nakazującej rozbiórkę, która następnie uzyskała przymiot ostateczności, organ I instancji upomnieniem z dnia [...] (K-I-133) wezwał R. W. do wykonania nałożonego obowiązku. Wobec braku dokonania rozbiórki opisanego powyżej ogrodzenia tytułem wykonawczym z dnia 20.10.2010r. organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie, równocześnie wydając postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w kwocie 1.500 zł w celu przymuszenia go do wykonania przedmiotowego obowiązku (K-I-160, K-I-158). Ostatnie z wymienionych rozstrzygnięć zostało utrzymane w mocy prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. (K-I-173).
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest powoływana przez organy obu instancji okoliczność braku wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, którą kwestionuje skarżący. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w którym orzeczono o zasadności orzeczonej przez organ I instancji odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia – o co zobowiązany wnioskował pismem z dnia 24.08.2011r. W tym miejscu należy podnieść, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania.
Natomiast umorzenie grzywny w celu przymuszenia zgodnie z art. 125 § 1 ustawy możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy nie spełnia przytoczonej powyżej przesłanki. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może bowiem stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8.07.2010r., sygn. akt: IV SA/Gl 59/10, LEX nr 625792). Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 15.04.2011r. (K-I-195) wynika, że jakkolwiek R. W. dokonał rozbiórki ogrodzenia od strony ul. W. w O., to do rozbiórki w dalszym ciągu pozostawał wówczas usytuowany w poprzek drogi ul. W. betonowy fundament bramowy, będący elementem przegrodzenia drogi – którego dotyczy nałożony obowiązek rozbiórki.
Następnie, w wyniku interwencji I. Ł. w dniu 13.05.2011r., informującej organ o ponownym wykonaniu przez R. W. usuniętego uprzednio ogrodzenia od strony ul. W., okoliczność ta została potwierdzona poprzez materiał fotograficzny wykonany w tym samy dniu przez pracowników organu (K-I-201) oraz protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 18.05.2011r. (K-I-202), w trakcie której stwierdzono, że:
- - betonowy fundament bramowy, usytuowany w poprzek drogi (ul. W. w O.) w dalszym ciągu nie został rozebrany (wystaje ponad koronę drogi o 5 cm),
- - w narożniku wschodnio-południowym istnieje również nie rozebrany fragment betonowego cokolika na długości ok. 1 mb,
- - w tym samym miejscu co poprzednio istnieje ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych oraz metalowa brama wyjazdowa, usytuowana w poprzek drogi,
- - wymienione wyżej elementy ogrodzenia zostały zamontowane ponownie.
Powyższe ustalenia potwierdza przedstawiony w załączeniu do tego protokołu materiał fotograficzny.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. W następstwie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organy obu instancji właściwie zinterpretowały i zastosowały przepis art. 125 § 1 ustawy.
Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący nie wykonał trwale w całości określonego w tytule wykonawczym obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]
Należy także wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności aktów administracyjnych, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Jak już podniesiono wyżej, skarżący nie wykonał orzeczonego ostateczną decyzją administracyjną nakazu rozbiórki - zatem zasadnie odmówiono umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.