Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem G. G. ur. [...] w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 18.12.2012 r. do 2.09.2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że K. G. wystąpiła o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci G. G. i N. G. Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ I instancji decyzją z [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na synów N. i G. w kwocie po 77,00 zł miesięcznie na dziecko, na okres od 1.11.2012 r. do 31.10.2013 r.
Następnie wnioskiem z 19 grudnia 2012 r. K. G. wystąpiła do organu I instancji o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna N i G. Do wniosku załączyła zaświadczenie pracodawcy, z którego wynikało, że od 18.12.2012 r. do 2.09.2013 r. udzielono jej urlopu wychowawczego na dzieci N. i G. Decyzją z [...] organ I instancji zmienił swoją decyzję z [...] w ten sposób, że przyznał wnioskodawczyni prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna N. w wysokości 26,70 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2013 r., w wysokości 186,70 zł jednorazowo w miesiącu grudniu 2012 r. oraz na okres od 1.01. do 31.08. 2013 r. w wysokości 400 zł miesięcznie.
Pismem z 1 sierpnia 2014 r. K. G. zwróciła się do organu I instancji o wyrównanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem (poród bliźniaczy) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna G. W następstwie tego wniosku, organ I instancji działając w trybie art. 155 kpa decyzją z [...] zmienił decyzję z [...] i przyznał wnioskodawczyni na syna G. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 186,70 zł jednorazowo w miesiącu grudniu 2012 r. oraz na okres od 1.01. do 31.10.2013 r. w wysokości 400 zł miesięcznie.
Dnia 29 sierpnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie dokonania oceny legalności decyzji z [...] SKO decyzją z [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 kpa. Stanowisko to zostało utrzymane decyzją tego samego organu z [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie Kolegium wskazało na potrzebę rozważenia przez organ I instancji możliwości przyznania wnioskodawczyni odrębną decyzją dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na syna G. na okres objęty wnioskiem z 19 grudnia 2012 r.
Następnie organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. W decyzji tej podał, że znana jest mu treść uchwały NSA z 26 czerwca 2014 r., ale uchwała ta, nie będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej wydawanych decyzji. Uchwały NSA są wiążące dla sądów administracyjnych, natomiast MGOPS opiera się na przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Kolegium wskazało, że akceptuje stanowisko zawarte w uchwale NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13. Niemniej jednak niniejsze postępowanie dotyczy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna G. za okres od 18.12.2012 r. do 2.09.2013 r., czyli za okres sprzed podjęcia przez NSA ww. uchwały. W okresie sprzed podjęcia tej uchwały dominujący był w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez taką osobę.
Wobec tego przyznanie K. G. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna G. za okres od 18.12.2012 r. do 2.09.2013 r. spowodowałoby naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa. Inne bowiem osoby ubiegające się o ten dodatek w tamtym okresie otrzymywały kwotę 400 zł miesięcznie, bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Zatem wykładnia dokonana w ww. uchwale może mieć jedynie skutek na przyszłość, czyli dotyczyć okresu po jej podjęciu.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję K. G. zarzuciła naruszenie art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną interpretację, która narusza uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13 poprzez nieuwzględnienie, że na każde urodzone dziecko w trakcie jednego porodu przysługują osobne świadczenia;
- - niezastosowanie art. 2, art. 8, art. 18, art. 32 i art. 72 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 ze zm.);
- - naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;
- - naruszenie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odmowę przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych w wyniku błędu organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, kiedy może to nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku rodzinnego na drugie dziecko tj. G. w okresie od 18.12.2012 r. do dnia 2.09.2013 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której organ ten odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 18.12.2012 r. do 2.09.2013 r.
Zaznaczyć należy, że zarówno SKO jak i organ I instancji akceptują treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13. W uchwale tej, w związku z pojawiającymi się rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci".
Sytuacja opisana w tej uchwale zachodziła w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca korzystała z urlopu wychowawczego i podczas jednego porodu urodziła dwoje dzieci, a przyznano jej tylko jeden dodatek. Mimo tego organy obu instancji odmówiły zastosowania wykładni wskazanej w uchwale twierdząc, że organy administracji nie są nią związane (argumentacja Burmistrza) oraz, że wykładnia zawarta w uchwale może mieć zastosowanie tylko na przyszłość. Tymczasem skoro skarżąca domaga się przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, który zakończył się przed wydaniem ww. uchwały, to wykładnia w niej zawarta nie może zostać w tym przypadku zastosowana (argumentacja organu odwoławczego).
W związku z powyższą argumentacją podkreślić przede wszystkim należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale z 26 czerwca 2014 r. i wskazuje na tzw. ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika bowiem, że dopóki uchwała NSA nie zostanie zmieniona, żaden skład orzekający sądu administracyjnego nie może odmówić uwzględnienia dokonanej w niej wykładni w swoim orzeczeniu. Wprawdzie regulacja z art. 269 § 1 p.p.s.a. odnosi się wprost do sądów administracyjnych, jednak oczywistym jest, że konsekwencją zastosowania się przez sąd administracyjny do zawartej w uchwale wykładni prawa będzie określone, zgodne z nią orzeczenie, które będzie następnie wiązało organy administracji, a co za tym idzie także pozostałe strony postępowania. Zatem organy i pozostałe strony postępowania są także, pośrednio związane przedstawioną wykładnią.
W ten sposób ogólna moc wiążąca uchwał NSA rozciąga się również na rozstrzygnięcia organów, które poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma bowiem możliwości, by decyzja administracyjna poddana takiej kontroli, konkretyzująca normę prawną w sposób sprzeczny z aktualną i adekwatną uchwalą NSA, pozostała w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.04.2015 r. III SA/Kr 2090/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro organom obu instancji, znana była uchwalona wykładnia treści art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to przy wydawaniu zaskarżonych decyzji winni tę wykładnię zastosować. Zaznaczyć również należy, że jeszcze przed podjęciem uchwały I OPS 15/13, niektóre sądy administracyjne przyjmowały, że związanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku (wyznacznikiem tego stanowiska stał się wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07). Skoro więc omawiany dodatek był już przyznawany przed wydaniem uchwały z 26 czerwca 2014 r., to nie może mieć racji Kolegium, że przyznanie go skarżącej stanowiłoby naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa, gdyż osoby ubiegające się o ten dodatek w tamtym okresie otrzymywały kwotę 400 zł, bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu.
Ponadto należy zauważyć, że równość wobec prawa, jako wartość chroniona Konstytucją RP (art. 32 ust. 1), nie może polegać na odmawianiu stronie należnych świadczeń rodzinnych, z powodu wadliwego nieprzyznawania ich wcześniej w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Kierując się zatem treścią uchwały z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 15/13 i zaprezentowaną w niej wykładnią stwierdzić należało, że organ I instancji wydał swoją decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa wykładnia art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagała bowiem przyznania dodatku do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych, a więc na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, nad którym sprawowana jest opieka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na okres nieprzekraczający łącznie 36 miesięcy kalendarzowych, przy czym nie ma znaczenia, czy urlop wychowawczy w czasie którego dodatek do zasiłku rodzinnego przysługiwał zakończył się przed podjęciem ww. uchwały.
W rezultacie koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.
W ponownym postępowaniu organ I instancji uwzględni rozważania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i wyda decyzję zgodną z wykładnią zaprezentowaną w uchwale NSA z 26 czerwca 2014 r.