Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2015r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania I. S. i M. S., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 7 lipca 2015r. Znak: [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie budowy dziewięciu wiat o powierzchni do 25,0 m² na działce Nr [...] położonej w miejscowości Ł., gm. C..
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Dnia 22 czerwca 2015r. do Starostwa Powiatowego w Kielcach wpłynęło zgłoszenie I.S. i M. S. dotyczące budowy dziewięciu wiat o powierzchni zabudowy do 25 m² każda na działce Nr [...] położonej w miejscowości Ł., gm. C.. Do zgłoszenia inwestorzy dołączyli oświadczenie z dnia 22 czerwca 2015r. o posiadanym prawie do dysponowania działkami Nr [...], Nr [...] i Nr [...] położonymi w miejscowości Ł. na cele budowlane, opis projektowanych robót budowlanych wraz z rysunkami, fragment mapy z oznaczeniem lokalizacji planowanej inwestycji.
Starosta K. decyzją z dnia 7 lipca 2015r. Znak: [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie budowy dziewięciu wiat o powierzchni zabudowy do 25,0 m² na działce Nr [...] o powierzchni 6 189,00 m², położonej w miejscowości Ł., gm. C. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż inwestycja polegająca na budowie dziewięciu wiat o powierzchni 25 m² każda, powoduje znaczne zagęszczenie tych obiektów na działce Nr [...], a co za tym idzie narusza przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dopuszcza jedynie budowę dwóch budynków gospodarczych, wiat i altan na każde 500 m² powierzchni działki.
Od w/w decyzji odwołali się I. S. i M. S. zarzucając, iż sprzeciw wniesiony przez Starostę K. jest niezasadny.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, co do zgodności z przepisami prawa formalnego i materialnego Wojewoda [...] uznał, że sprzeciw wyniesiony przez Starostę Kieleckiego jest zasadny.
Organ podniósł, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ I instancji wniósł sprzeciw na zgłoszenie dziewięciu wiat o powierzchni 25 m² każda, gdyż stwierdził, że inwestycja narusza art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na zaprojektowanie więcej niż dwóch wiat na każde 500 m² powierzchni działki.
Odnosząc się do zgodności przedmiotowego zgłoszenia z prawem Wojewoda Świętokrzyskiego stwierdził, iż inwestorzy na podstawie zgłoszenia z dnia 29 kwietnia 2015r. uzyskali prawo budowy pięciu wiat na działce Nr [...] położonej w miejscowości Ł.. W zgłoszeniu z dnia 21 czerwca 2015r. inwestorzy wskazali, iż występują z zamiarem budowy kolejnych dziewięciu wiat o pow. 25 m² na działce Nr [...] wchodzącej w skład gospodarstwa w zabudowie siedliskowej składającej się z działek Nr [...], Nr [...] i Nr [...] położonych w miejscowości Ł.. Zgodnie z mapą załączoną do zgłoszenia zakres zgłoszenia obejmuje budowę dziewięciu wiat na działce Nr [...] położonej w miejscowości Ł.. Zgodnie zaś z rysunkami załączonymi do zgłoszenia projektowane wiaty są obiektami wolnostojącymi wykonanymi na słupach bez ścian bocznych przykrytych dachami dwuspadowymi, o powierzchni liczonej po poziomie płyty betonowej, wynoszącej 2,30 x 10,85 m każda, co daje 24,98 m² każda wiata.
Inwestorzy są m.in. właścicielami działki Nr [...] i działki Nr [...]. Działka Nr [...] graniczy z działką Nr [...]. Z mapy załączonej do zgłoszenia wynika, że na działce Nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, gospodarczy, zbiornik na ścieki sanitarne, studnia i gnojownik w budowie. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż działka Nr [...] położona jest na gruntach Br-RIVa (grunty rolne zabudowane), ŁIV, RIVa, RIVb, S-RIVa. Natomiast działka Nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów to działka rolna sklasyfikowana jako RIVa i ŁIV, która nie jest zabudowana.
Organ podkreślił, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969r. (sygn. akt III CZP 12/69 OSNC 1970/3/39) działka siedliskowa to działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. W skład zabudowy siedliskowej może wchodzić budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze (stodoła, obora itp.). Gospodarstwo rolne to grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W polskim systemie prawnym brak jest ogólnie stosowanej legalnej definicji działki rolnej. Zgodnie z Kodeksem cywilnym nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 46 k.c.).
Z definicji tej wywodzić należy, że działką rolną jest wydzielona geodezyjnie część nieruchomości, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. To, czy dany grunt jest lub może być wykorzystywany w celach rolniczych wynika z przeznaczenia danej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź jeśli planu takiego nie uchwalono, z informacji zawartej w ewidencji gruntów.
W ocenie organu, w sprawie niniejszej za działkę siedliskową należy uznać działkę Nr [...], na której znajduje się zabudowa (budynek istniejący mieszkalny wraz z zabudową towarzyszącą). Natomiast działki Nr [...] nie można uznać za działkę siedliskową. Zatem przedmiotowa inwestycja nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a co za tym idzie nie można przyjąć zgłoszenia z dnia 21 czerwca 2015r. Faktycznym zamiarem inwestorów jest powiększenie istniejącego siedliska na działce Nr [...], co w efekcie doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na działce Nr [...] na siedlisko.
W ocenie organu odwoławczego prowadzi to do nadużycia prawa, ponieważ nie jest dopuszczalnym powiększania siedliska na podstawie faktycznej zabudowy. Takie powiększenie siedliska winno zostać dokonane na podstawie odrębnych przepisów i w odrębnym postępowaniu, a dopiero po tym fakcie będzie możliwe pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie zgłoszenia budowy przedmiotowych wiat.
Wojewoda uznał, że w związku z tym, że zamiarem inwestora jest budowa obiektów budowlanych na działce rolnej, w przedmiotowym przypadku nie ma także zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który dotyczy działek budowlanych.
Skargę na decyzję Wojewody z 25 sierpnia 2015r. wnieśli I. S. i M. S., domagając się uchylenia decyzji w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że dnia 22 czerwca 2015r. dokonali zgłoszenia budowy dziewięciu wiat o powierzchni zabudowy do 25 m² każda, związanych z produkcją rolną na działce nr [...] w miejscowości Ł. gm. C. - w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy działka na której ma powstać wiata jest działką siedliskową czy rolną, czy budowlaną. Przepis ten nie wskazuje rodzaju działki, a zatem dotyczy wszystkich działek przeznaczonych pod zabudowę, a jedynym ograniczeniem jest możliwość zgłoszenia dwóch budynków gospodarczych (wiat) na każde 500 m² powierzchni działki. Taką interpretację otrzymali przy zgłoszeniu poprzednich pięciu wiat w decyzji Wojewody o z dnia 15 czerwca 2015r. Znak [...].
Zdaniem skarżących, działka [...] była działką siedliskową w całości, podzielona została w 2012. Działka nr [...] nadal wchodzi w skład siedliska rolniczego składającego się z działek o nr ew. [...], [...] i [...] i jest ściśle z nim związana przez istniejące na niej obiekty, takie jak budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, dwa gnojowniki w budowie, zamontowany zbiornik na gnojowicę oraz pięć wiat o powierzchni zabudowy do 25 m² każda. Na wymienione obiekty budowlane posiadają prawomocne pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Badając legalność zaskarżonego aktu, sąd administracyjny dokonuje jego oceny w odniesieniu do przepisów, obowiązujących w dacie jego wydania i w odniesieniu do stanu faktycznego, istniejącego w dacie jego wydawania. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a.
Przedmiotem oceny Sądu w zakresie zgodności z przepisami prawa w sprawie niniejszej jest decyzja w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy dziewięciu wiat o powierzchni zabudowy do 25 m² każda na działce Nr [...] położonej w miejscowości Ł., gm. C., wydana na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą.
Na wstępie należy pokreślić, że skarżący wskazywali lokalizację dziewięciu wiat na terenie działki ewid. Nr [...] i twierdzili, że działka ta nadal wchodzi w skład siedliska rolniczego, składającego się z działek o nr ew. [...], [...] i [...] i jest ściśle z siedliskiem związana poprzez istniejące obiekty, takie jak budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, dwa gnojowniki w budowie, zamontowany zbiornik na gnojowicę oraz pięć wiat o powierzchni zabudowy do 25 m² każda, które zostały zrealizowane na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę.
W zgłoszeniu, dokonanym w dniu 22 czerwca 2015r. wskazano jako podstawę prawną przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 19974r. Prawo budowlane Zgodnie z treścią tego przepisu, cytowaną przez organ orzekający w uzasadnieniu decyzji oraz skarżących, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. wiat o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Wskazanie takiego brzmienia przepisów oznacza, że orzekające w sprawie organy architektoniczno-budowlane rozstrzygnęły niniejszą sprawę na podstawie przepisów prawa budowlanego w brzmieniu, które w dacie wydawania decyzji już nie obowiązywało.
Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015.443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie, w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a. Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu, wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 160/13, LEX nr 1317330 i przywołane w nim orzecznictwo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044; z dnia 21 maja 2009r., sygn. akt II OSK 724/08, publ. w ONSAiWSA z 2011r. Nr 2, poz. 26; z dnia 21 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 574/08).
Powyższy pogląd oznacza, że skoro wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło z dniem 7 lipca 2015r. (tj. z dniem wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu od zgłoszenia I. S. i M.S. z dnia 22 czerwca 2015r.), a więc już po wejściu w życie ustawy zmieniającej Prawo budowlane z dnia 20 lutego 2015r., to postępowanie powinno być przeprowadzone już na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 28 czerwca 2015r. Organ I instancji, jak i organ odwoławczy podały wprawdzie miejsce publikacji ustawy w brzmieniu obowiązującym, tj. Dziennik Ustaw z 2013r. poz. 1409 ze zm., jednak przedstawiały w uzasadnieniu brzmienie przepisów tej ustawy wg stanu prawnego sprzed zmiany. Należy zauważyć, że w wyniku nowelizacji z dnia 20 lutego 2015r. zmianie uległ przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który był przedmiotem analizy organów orzekających.
Uznać zatem należy, że organy orzekające zastosowały w sprawie nieobowiązujące przepisy prawa, co oznacza, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ wadliwie uznał, iż działkę nr [...], na której mają być realizowane przedmiotowe wiaty, nie można uznać za działkę siedliskową, wskazać trzeba, że ocena przedstawiona przez organ w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji budzi wątpliwości.
Podnieść należy, że zgłoszone wiaty nie stanowią budynków w rozumieniu ustawowej definicji znajdującej się w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, czego przy budynkach wymaga powołany przepis. Nie są też obiektami małej architektury, co nie budzi wątpliwości w świetle definicji tych obiektów budowlanych zawartej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 tej ustawy oznacza to więc, że przedmiotowe wiaty należy zakwalifikować jako budowle. Choć literalna wykładnia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie obejmującego swym enumeratywnym wyliczeniem jakichkolwiek budowli może sugerować, że przedmiotowe wiaty, jako budowle nie mogą być zwolnione na podstawie tego przepisu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że skoro zostały w nim ujęte obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną o wyraźnie większym stopniu konstrukcyjnego skomplikowania niż budowle, tj. budynki gospodarcze, to nie można takich budowli, jak wiaty o wymiarach mieszczących się w parametrach przewidzianych dla parterowych budynków gospodarczych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego traktować bardziej rygorystycznie, niż tych budynków.
W związku z taką wykładnią o tym, czy przedmiotowe wiaty mogłyby być uznane za obiekty gospodarcze, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, rozstrzygałaby ocena, czy rzeczywiście zgłoszone wiaty planowane były do wybudowania w ramach istniejącej działki siedliskowej skarżących. Jak wskazano, ocena przedstawiona przez organ w tym zakresie może budzić wątpliwości, skoro z dołączonego do akt sprawy administracyjnej planu zagospodarowania oraz z decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 czerwca 2015r. znak [...] wynika, że na objętej zgłoszeniem działce nr [...] budowane lub projektowane są gnojownik, 5 wiat i budynek gospodarczy, przy czym budowa tych wiat nie został objęta skutecznym sprzeciwem organu architektoniczno-budowlanego, a budowa pozostałych obiektów jest, według twierdzeń skarżących, objęta prawomocnym pozwoleniem na budowę.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę zobowiązany będzie do zbadania ponownie, czy złożony przez Starostę Kieleckiego sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy dziewięciu wiat o powierzchni do 25 m² na działce nr [...] położonej w Ł., gm. C. był uzasadniony w świetle obowiązujących w dacie jego wydania przepisów prawa.