Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 marca 2015r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...]. znak: [...] umarzającą postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność J. A. z nieruchomościami przyległymi: działkami położonymi w miejscowości W. o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącymi własność W. K. - na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] r. znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2015r. W. K. wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z dnia 29 września 2014r. znak: [...]. umarzającej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości W. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej własność J. A. z nieruchomościami przyległymi - działkami położonymi w miejscowości W. o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącymi własność W. K.. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że organy niezasadnie przyjęły, że udzielone w dniu [...]. przez wnioskodawczynię W. K. pisemne upoważnienie synowi R. K. (z podpisem poświadczonym notarialnie), upoważniało wymienionego do zawarcia ugody przez geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Decyzją z dnia [...].[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 grudnia 2014r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 29.09.2014r. umarzającą postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości W. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej własność J. A. z nieruchomościami przyległymi: działkami położonym w miejscowości W. o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącymi własność W. K..
Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła W. K. podnosząc, że wadliwość pełnomocnictwa o której mowa w art. 103 § 1 k.c. stanowi również rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po zapoznaniu się z zarzutami podniesionymi przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz aktami sprawy wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może wystąpić tylko wtedy, gdy decyzja jest - w sposób niewątpliwy - dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku powołała jako podstawę stwierdzenia nieważności wcześniej opisanej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1). Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny.
W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących jej istoty. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność.
Decyzją z dnia 29 września 2014r. Wójt Gminy W. umorzył postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości W. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej własność J. A., z nieruchomościami przyległymi: działkami położonym w miejscowości W. o numerze ewidencyjnym [...] i [...] stanowiącymi własność W. K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie rozprawy w dniu 5 maja 2014r. zlikwidowany został spór graniczny poprzez zawarcie ugody przed geodetą, która stosownie do art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne posiada moc ugody sądowej. Organ podniósł również, że zawarta ugoda nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracyjnej ani nie podlega kontroli w decyzji o umorzeniu postępowania.
Po rozpatrzeniu odwołania W. K., Kolegium decyzją z dnia 1 grudnia 2014r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 29 września 2014r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają dwie kwestie, po pierwsze ustalenie specyfiki decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego podjętej w związku z zawarciem ugody cywilnej przed geodetą, która kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe, po drugie jaki wpływ na decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego mają zarzuty stron podważające ważność zawartej ugody granicznej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż rozgraniczenie nieruchomości oznacza instytucję prawa administracyjnego, która ma na celu urzędowe wyznaczenie granicy pomiędzy nieruchomościami ze sobą sąsiadującymi. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami.
Istotą rozgraniczenia jest ustalenie na gruncie zasięgu prawa własności, tj. określenie, do jakich granic sięga prawo własności konkretnego podmiotu. Zarówno przepisy Kodeksu cywilnego, jak też przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie definiują pojęcia "rozgraniczenie nieruchomości", jedynie przepis art. 29 ust. 1 ostatniej z przywołanych ustaw zawiera techniczną definicję rozgraniczenia stanowiąc, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić bądź to w postępowaniu administracyjnym, bądź to w postępowaniu cywilnym, przy czym ustawodawca wyboru którejś z tych dróg nie uzależnił od woli zainteresowanych, określając ściśle, w jakich konkretnych przypadkach ma być zastosowany odpowiedni tryb.
Zarówno doktryna jak i judykatura są zgodne, że rozgraniczenie jest w istocie sprawą cywilną (jako że wiąże się nierozerwalnie z prawem własności), jednakże we wstępnej fazie toczy się jako postępowanie administracyjne o charakterze mediacyjnym (tak: postanowienie SN z dnia 31 sierpnia 1963 r., sygn. akt III CR 136/63; OSNCP 1964, nr 10, poz. 203).
Wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może zostać zakończone wyłącznie przez wydanie jednego z trzech rodzajów decyzji administracyjnych:
- 1) decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu ustalonych przez geodetę granic (art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 1 p.g.i.k.),
- 2) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 1 i ust. 2 p.g.i.k.),
- 3) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 31 ust. 4 p.g.i.k. w zw. z art. [...] § 1 k.p.a.).
Ta ostatnia zapada wówczas, gdy zawarcie ugody cywilnej przed geodetą kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe. Formalnie wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie administracyjne należy wówczas zakończyć poprzez wydanie decyzji umorzeniowej. Jest to więc decyzja o charakterze czysto proceduralnym, której prawidłowość może zostać oceniona wyłącznie w kontekście przepisów art. [...] § 1 k.p.a. i art. 31 ust. 4 p.g.i.k.
Ugoda w postępowaniu rozgraniczeniowym, o której mowa w przepisie art. 31 ust. 4 p.g.i.k. zostaje zawarta przed geodetą, który oprócz wiedzy czysto specjalistycznej powinien posiadać uprawnienia zawodowe w zakresie rozgraniczania i podziałów nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych (art. 43 pkt 2 p.g.i.k.). Geodeta w postępowaniu rozgraniczeniowym ma do spełnienia szczególne zadanie, występuje bowiem jako arbiter pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a zawarta przed nim ugoda graniczna ma moc ugody sądowej. Ugoda zawarta przed geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe.
Organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie jest uprawniony do kontroli ugody, która stanowiła podstawową przesłankę umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Nie jest władny do oceny czy ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym wywołała czy nie - określone skutki prawne. Ugoda zawarta przed geodetą ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. lQWz żm.) moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 k.p.a. A skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia - tej decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 VII 1981 r., sygn. akt I CR 225/81, opubl.
OSPiKA 1982, z. 12, poz. 215). Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 376/06, uzasadnienie wyroku WSA w K. II SA/Ke 526/08). Wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do oświadczeń woli stron zawartych w ugodzie mają zastosowanie zasady ogólne wyrażone w art. 82-88 k.c., z tą różnicą, iż w zakresie błędu zastosowanie ma art. 918 k.c.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 sierpnia 2015r. wniosła W. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnieniu w sposób wystarczający słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym,
- 2) art. 8 k.p.a, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa,
- 3) art. 12 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności wskutek zaniechania zbadania i wyjaśnienia meritum sprawy, a to czy udzielone w dniu 8 października 2012r. przez wnioskodawczynię W. K. pisemne upoważnienie synowi R. K. (z podpisem poświadczonym notarialnie), upoważniało wymienionego do zawarcia ugody przed geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym, w sytuacji gdy wiązało się to z faktycznym rozporządzeniem majątkiem mocodawczyni i w konsekwencji niewyjaśnienie, czy skarżąca jako strona była należycie reprezentowana w postępowaniu rozgraniczeniowym w sytuacji, gdy treść pełnomocnictwa nie pozwala na takie wnioski, jak również czy nastąpiło posiłkowe naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 73 i 103 k.c.
- 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w zakresie powziętego przez organ rozstrzygnięcia tegoż przepisu i odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 grudnia 2014r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 29 września 2014r. umarzającą postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości W. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej własność J. A. z nieruchomościami przyległymi: działkami położonymi w miejscowości W. o numerze ewidencyjnym [...] i [...] stanowiącymi własność W. K. - pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu, a to oświadczenia woli skarżącej z dnia 4 września 2015r., albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się do podstawy wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a to czy wnioskodawczyni jako strona była należycie reprezentowana w postępowaniu rozgraniczeniowym i czy R. K. był umocowany do zawarcia w imieniu W. K. ugody przed geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym, przesłankami skuteczności działania przedstawiciela są m.in. istnienie umocowania oraz działanie w granicach umocowania.
W postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem może być osoba fizyczna mająca zdolność do czynności prawnych. W toku postępowania rozgraniczeniowego przedmiotem jest ustalenie dokąd na gruncie sięga prawo własności. W związku z tym dla czynności prawnych rozporządzających prawem do nieruchomości zastrzeżona jest "ad solemnitatem" forma aktu notarialnego. Dla prawidłowości legitymacji występującego w przedmiotowej sprawie pełnomocnika strony niezbędne jest pełnomocnictwo udzielone w formie aktu notarialnego. W konsekwencji zaś dla zawarcia ugody granicznej wymagana jest forma szczególna. Oczywiście sam udział w czynnościach rozgraniczenia nie rodzi konieczności pełnomocnictwa innego niż to, o którym mówi Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże pełnomocnictwo do zawarcia ugody granicznej winno być udzielone w formie aktu notarialnego lub ustnie przed geodetą do protokołu granicznego - co nie zostało zrealizowane w omawianym stanie faktycznym.
Istotnym jest, że przepisy Kodeksu cywilnego uznano za element normy mającej stanowić podstawę działania organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym:
Skarżąca podniosła, że zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05). W myśl art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Przepis art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje: pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres.
W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. Skarżąca powołała się na wyrok z dnia 6 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Op 238/08, w którym Sąd stwierdził, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie.
Należy zatem stwierdzić, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów k.p.a. (Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23/02/2012, IISA/GI 765/11).
Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że zakres pełnomocnictwa nie upoważniał R. K. do zawarcia ugody przed geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym. Sformułowanie w treści pełnomocnictwa, a to: "(...) upoważniam (...) do reprezentowania mnie, i podejmowania wszelkich czynności prawnych, i administracyjnych związanych z nieruchomością (...) oznaczonej jako działka nr [...] i [...] (...) - prowadzi do jednoznacznego wniosku, że tak ustanowiony pełnomocnik nie był umocowany do zawarcia w imieniu W.y K. ugody przed geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym. Nawet jeśli przyjąć, iż pełnomocnictwo takie może udzielone w formie upoważnienia z podpisem poświadczonym notarialnie, to nie można dowolnie interpretować treści pełnomocnictwa, bowiem z dokumentu winno jasno wynikać jakie czynności przed organem może podejmować pełnomocnik. Tym samym jeszcze raz należy podkreślić, że R. K. nie działał w granicach umocowania.
Organ administracyjny jest zobowiązany do zbadania z urzędu prawidłowości pełnomocnictwa i nie powinien dopuścić do udziału w sprawie osoby, który nie legitymuje się prawidłowym pełnomocnictwem. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby, która nie jest należycie umocowana, może powodować, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego też organ administracji publicznej musi mieć uzasadnione podstawy, by uznać, że strona udzieliła pełnomocnictwa członkowi swej najbliższej rodziny, oraz że osoba ta jest także umocowana do prowadzenia spraw strony w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym.
Tym samym należy podkreślić, że pełnomocnik jest zobligowany przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Taka powinność nie została również zrealizowana w toku niniejszego postępowania. Powyższe stanowi więc rażące naruszenie prawa, zaś ugoda podpisana z udziałem pełnomocnika pociąga za sobą skutki prawne bezpośrednio dla mocodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Zasady celowości, czy też słuszności nie mogą być brane pod uwagę przy rozpoznaniu skargi. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana zgodnie z prawem.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydana w postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podniósł organ orzekający, fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z której wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu jej podjęcia, może nastąpić jedynie wyjątkowo, w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast nie jest władny rozstrzygać sprawy administracyjnej co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania prowadzonego w sprawie w trybie zwykłym.
Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa zatem jako organ kasacyjny. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właściwy organ bada, czy w dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniała przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ orzekający bada czy w dacie wydania decyzji zaistniała jedna z przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Postępowanie nadzorcze w sprawie niniejszej zostało wszczęte przez Kolegium na wniosek W. K., w którym zarzuciła ona ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z dnia 29 września 2014r. znak: [...] umarzającej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność J. A. z nieruchomościami przyległymi: działkami położonymi w miejscowości W. o numerze ewidencyjnym [...] i [...] stanowiącymi własność W. K. rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na wadliwość pełnomocnictwa, o której mowa w art. 103 § 1 k.c. W ocenie W. K. udzielone przez nią synowi R.owi K. pełnomocnictwo do reprezentowania jej przed organem administracji w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nie upoważniało go do zawarcia w jej imieniu ugody granicznej.
Wyjaśnienia wymaga, że ugoda zawarta przed uprawnionym geodetą, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą ma moc ugody sądowej, tzn. korzysta z powagi rzeczy ugodzonej. W orzecznictwie sądowym i doktrynie prawniczej podkreśla się, iż ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się, poza przepisami art. 917 i 918 k.c., ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a. W związku z powyższym nie podlega ona kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.
Tylko ten sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta, czy nie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7.07.1981r., sygn. akt I CR 225/81, opubl. OSPiKA 1982, z. 12, poz. 215; wyrok NSA z 16.01.2007r., sygn. akt. I OSK 376/06, LEX nr 290621; wyrok WSA w K. z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ke 526/08; Magdalena Durzyńska, Podziały, rozgraniczenia i scalenia nieruchomości, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000r., str.142 i nast.).
Stanowisko to Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wzruszenie ugody granicznej, może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne. Trafna jest zatem argumentacja organu odwoławczego, że tylko na drodze postępowania cywilnego skarżąca może uchylić się do skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. Wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do oświadczeń woli stron zawartych w ugodzie mają zastosowanie zasady ogólne wyrażone w art. 82-88 k.c., z tą różnicą, iż w zakresie błędu zastosowanie ma art. 918 k.c.
Reasumując, wyżej wskazany charakter prawny ugody granicznej zawartej przed uprawnionym geodetą wyłącza dopuszczalność jej wzruszenia w postępowaniu administracyjnym, albowiem organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny jej ważności. Skutki prawne ugody powstają z chwilą jej podpisania, co przy uwzględnieniu jej prawnego charakteru oznacza, że organ administracji publicznej nie jest władny do oceny ważności takiej ugody, jak również do jej uchylenia.
Odnosząc się do charakteru prawnego decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawarciem ugody granicznej, należy przede wszystkim podnieść, że jej zawarcie kończy wprawdzie spór graniczny, lecz nie kończy biegu postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem gdy dojdzie do zawarcia przez strony ugody granicznej organ administracji publicznej z mocy art. 31 ust. 4 ustawy w związku z art. [...] § 1 k.p.a. jest zobligowany do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zawarcie ugody przed upoważnionym geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe bez względu na to, czy organ administracji publicznej umorzy postępowanie administracyjne czy też nie, umorzenie postępowania administracyjnego ma bowiem charakter deklaratywny, wtórny i oznacza tylko to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe (por. uzasadnienie orzeczenia SN z 7.07.1981r., sygn. akt.
ICR 225/81, OSPiKA 1982, nr 12, poz. 215). Trafnie w tym kontekście organ odwoławczy wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zawarcie ugody granicznej skutkuje umorzeniem formalnie wszczętego postępowania administracyjnego, a decyzja podjęta na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy w związku z art. [...] § 1 k.p.a. ma charakter czysto proceduralny.
W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 12 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za bezzasadne.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.