Uzasadnienie
Decyzją z 22 grudnia 2022 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB"), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. S. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ("PINB") z 14 października 2022 r. znak: [...], którą umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zbadania legalności i zgodności z Prawem budowlanym oraz warunkami technicznymi użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., stanowiącej współwłasność L. W. i M. W. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że na skutek interwencji E. S. i P. S. PINB 9 lipca 2021 r., przeprowadził kontrolę w sprawie legalności użytkowania przedmiotowego budynku. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że budynek wybudowany został na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z 23 czerwca 2017 r. znak: [...] 229.2017 o pozwoleniu na budowę (z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z 10 stycznia 2020 r. znak: [...] Starosta zmienił w części decyzję 23 czerwca 2017 r.). Zawiadomieniem z 20 stycznia 2021 r. inwestorzy poinformowali organ o terminie zakończenia budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku, przedkładając stosowne dokumenty. Pismem z 4 lutego 2021 r. PINB poinformował inwestorów o niezgłoszeniu sprzeciwu do zawiadomienia. W wyniku powyższej kontroli PINB stwierdził, że budynek mieszkalny użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem. Wobec tego pismem z 4 stycznia 2022 r. organ poinformował E. S. i P. S. o dokonanych ustaleniach i przedstawił swoje stanowisko w sprawie.
Wnioskiem z 25 stycznia 2022 r. E. S. i P. S. zwrócili się do ŚWINB o wznowienie postępowania w sprawie sprawdzenia legalności użytkowania ww. budynku mieszkalnego oraz o wyłączenie pracownika PINB od podejmowanych czynności w sprawie. ŚWINB przekazał powyższy wniosek do PINB celem jego rozpatrzenia.
PINB postanowieniem z 17 marca 2022 r. znak: [...] odmówił wszczęcia z wniosku E. S. i P. S. postępowania w sprawie legalności użytkowania spornego budynku. ŚWINB postanowieniem z 17 maja 2022 r. [...] uchylił powyższe postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując, że nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a.
Kolejnym postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie legalności użytkowania ww. budynku, zaś pismem z 10 sierpnia 2022 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z Prawem budowalnym użytkowania spornego budynku i wyznaczył jego oględziny na 23 sierpnia 2022 r.
Dalej ŚWINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się ponaglenie inwestorów z 11 sierpnia 2022 r. na niezałatwienie sprawy przez PINB w terminie, jak również ich skarga z 22 sierpnia 2022 r. ŚWINB postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, wskazując na pismo tego organu z 16 sierpnia 2022 r., informujące strony o niemożności rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie i wskazujące nowy termin, zaś pismem z 22 września 2022 r. uznał skargę inwestorów z 22 sierpnia 2022 r. za nieuzasadnioną.
Z kolei wnioskiem z 29 sierpnia 2022 r. E. S. i P. S. wystąpili do PINB o zmianę terminu oględzin wyznaczonych na 23 sierpnia 2022 r.
Kontrolowaną w trybie odwoławczym decyzją z 14 października 2022 r. PINB umorzył w całości postępowanie w niniejszej sprawie.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. S. i P. S..
Dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego ŚWINB stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jego treści.
W ocenie ŚWINB, organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. PINB zaniechał bowiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wnikliwego zgromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. ŚWINB podkreślił, że E. S. i P. S. w piśmie do organu pierwszej instancji podnieśli m.in., że sporny budynek posiada "inne wymiary niż wynika to z decyzji udzielającej pozwolenie na budowę". ŚWINB zauważył, że budynek ten został oddany od użytkowania w sposób milczącej akceptacji zakończenia budowy, co w efekcie oznacza, że organ nadzoru budowlanego fizycznie nie dokonały odbioru budynku, poprzez przeprowadzenie kontroli obowiązkowej i wydanie decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie.
Zdaniem ŚWINB, w sytuacji podnoszenia przez E. S. i P. S., że budynek ten ma inne wymiary niż określono w pozwoleniu na budowę, koniecznym jest przeprowadzenie w terenie oględzin tego obiektu, które w sposób definitywny potwierdziłyby lub zaprzeczyłyby zgodności wykonania budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. W sytuacji stwierdzenia, że inwestorzy odstąpili w sposób istotny od projektu budynku PINB winien prowadzić postępowania naprawcze w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym", "P.b."), zaś w sytuacji ustalenia w trakcie przeprowadzonych oględzin, że budynek ten został wykonany zgodnie z projektem budowlanym umorzyć postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe.
Analizując treść art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego ŚWINB wyjaśnił, że ustawodawca rozróżnia sposoby przystąpienia do użytkowania obiektu, tj. poprzez przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu od uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, która jak każda decyzja korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona (art. 16 k.p.a.). ŚWINB podkreślił, że nie można zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę. Zawiadomienie w trybie art. 54 ust. 1 P.b. o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu objętego zawiadomieniem.
W celu ustalenia, czy sporny budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym konieczne jest natomiast przeprowadzenie oględzin, jako podstawowego źródła dowodowego w sprawie. ŚWINB dodał, że na powyższe wskazywał w piśmie z 22 września 2022 r. skierowanym do inwestorów, wyjaśniając nadto, że zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.), a pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe. W piśmie tym ŚWINB wskazał na różnicę pomiędzy czynnościami kontrolnymi, o których mowa w art. 81 ust. 4 P.b. jako uproszczonego środka dowodowy, od czynności procesowych - oględzin przeprowadzonych w toku toczącego się postępowania administracyjnego, w których udział zapewniony mają strony postępowania.
Podtrzymując powyższe stanowisko ŚWINB podniósł, że PINB wyznaczył termin oględzin, które ostatecznie się nie odbyły i podkreślił, że w aktach sprawy brak jest informacji o powodach odstąpienia przez organ od przeprowadzenia tego dowodu.
Zdaniem ŚWINB, organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. ŚWINB wskazał na konieczność uzupełnienia przez PINB materiału dowodowego o protokół z przeprowadzonych oględzin, szkic sytuacyjny obiektu, dokumentację fotograficzną oraz zatwierdzone decyzjami Starosty projekty budowlane lub kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem najważniejszych kart projektów, tak aby w sposób rzetelny można było ocenić, czy inwestorzy budynku mieszkalnego odstąpili lub też nie od ich realizacji.
W ocenie organu odwoławczego, PINB przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne w trybie art. 105 k.p.a., nie wyjaśniając kwestii ewentualnego odstąpienia przez inwestorów od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. W wyniku porównania zatwierdzonych projektów budowlanych budynku z rzeczywiście wykonanymi przez inwestorów robotami może się bowiem okazać, że istnieją podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 - 51 P.b.
Nawiązując do treści odwołania, ŚWINB uznał za bezcelowe wskazywanie, jak wyglądał budynek mieszkalny i teren działki w okresie złożenia przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy, gdyż PINB nie przeprowadził wtedy kontroli, (przystąpienie do użytkowania budynku na podstawie zawiadomienia, a nie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie).
Co do podnoszonej przez inwestorów w piśmie z 8 grudnia 2022 r. kwestii uznania, że E. S. i P. S. nie powinni posiadać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu ŚWINB stwierdził, że ww. przysługuje przymiot stron tego postępowania skoro budynek mieszkalny usytuowany jest na działce o nr ewid. [...], graniczącej bezpośrednio z działką nr ewid. [...], stanowiącą współwłasność E. S. i P. S..
Sprzeciw od powyższej decyzji ŚWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli inwestorzy - L. W. i M. W., domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu sprzeciwu jego autorzy podnieśli w szczególności, że z niewiadomych powodów organy nadzoru budowlanego uznały odwołujących się za strony postępowania, mimo iż nie wykazali oni żadnego interesu prawnego, który umożliwiałby im uczestniczenie w postępowaniu na prawach strony. Wnoszący sprzeciw odnieśli się do zarzutów stawianych w toku niniejszego postępowania przez E. S. i P. S., podkreślając, że niezrozumiała jest konieczność przeprowadzania oględzin i pomiarów spornego budynku. Zdaniem skarżących, pomiary takie już się odbyły, potwierdzając, że budynek ten został wybudowany zgodnie z projektem. Kolejne oględziny nie odbyły się, gdyż organ mógł skorzystać z dostępnego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu.
W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr [...], wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gd [...]).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob.: B. A. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK [...] i z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK [...]).
Ponownie podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w rozpatrywanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). W tym zakresie nie są badane kwestie związane z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Sąd, rozpoznając taką sprawę, nie może bowiem weryfikować tego, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, gdyż w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu (na takie orzeczenie nie przysługuje skarga kasacyjna) mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnie chronionych uprawnień obywateli.
Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Po [...]).
Jak już wskazano wyżej, w trybie sprzeciwu Sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez organ odwoławczy. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ drugiej instancji. Badanie to, pozostaje oczywiście ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi na decyzję merytoryczną (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 września 2021 r., sygn. III SA/Gl [...]).
W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy zasadne jest stanowisko organu odwoławczego - przy przyjętej przez ten organ interpretacji przepisów prawa materialnego - co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Lektura akt niniejszej sprawy, w powiązaniu z uzasadnieniem decyzji PINB, pozwala bowiem podzielić stanowisko ŚWINB przedstawione w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, że:
- - po pierwsze - organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, tj: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
- - po drugie - z uwagi na rozmiar i charakter uchybień brak było podstaw do przeprowadzenia przez ŚWINB uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.
Organ odwoławczy przyczyn uchylenia decyzji PINB upatruje w konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji wszechstronnego postępowania wyjaśniającego celem jednoznacznego ustalenia, czy w realiach tej sprawy zachodzą czy też nie przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50- 51 Prawa budowlanego. Słusznie organ zauważył - w kontekście uwag podnoszonych przez odwołujących się - że budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., stanowiący współwłasność wnoszących sprzeciw, ma inne wymiary niż określono w pozwoleniu na budowę, koniecznym jest wyjaśnienie tej kwestii poprzez przeprowadzenie w terenie oględzin budynku. Jak trafnie podiósł ŚWINB, sporny budynek mieszkalny jednorodzinny został oddany do użytkowania w sposób milczącej akceptacji zakończenia budowy co oznacza, że organ nadzoru budowalnego nie dokonał odbioru tego budynku poprzez przeprowadzenie kontroli obowiązkowej i wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.
Stosownie bowiem do treści art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.
Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, z przytoczonego przepisu wynika istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim zaś przypadku - zaistniałym w tej sprawie - właściwy organ nadzoru budowlanego nie wydaje decyzji administracyjnej, a inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej. Kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma więc w tym przypadku charakter jedynie formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji.
W sytuacji zakończenia procesu inwestycyjnego przez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują więc te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłoby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W szczególności inwestor nie jest objęty ochroną wynikającą z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Tym samym, w sytuacji stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w omawianym zakresie, organ nadzoru budowlanego ma prawo, a nawet obowiązek wszczęcia odpowiedniego postępowania naprawczego także w przypadku, gdy zgłoszenie zakończenia robót przyjęte zostało bez sprzeciwu (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II [...]).
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie niniejszej nie potwierdza, aby organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, co uzasadniało uznanie przez ŚWINB sprawy za niewyjaśnioną i przez to kwalifikującą się do przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez PINB. W sprawie nie zostało bowiem w żaden sposób ustalone, czy sporny budynek został wykonany przez inwestorów zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z 23 czerwca 2017 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę, zmienioną w części decyzją nr [...] z 10 stycznia 2020 r. znak: [...]
Sąd podziela stanowisko ŚWINB, że w okolicznościach tej sprawy przeprowadzenie oględzin obiektu jest kluczowym i niezbędnym źródłem dowodowym. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji w celu dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy winien uzupełnić materiał dowodowy o protokół z przeprowadzonych oględzin budynku, szkic sytuacyjny tego obiektu, dokumentację fotograficzną ze stosownymi opisami oraz dołączyć do akt sprawy projekt budowlany tego budynku. Dopiero bowiem tak uzupełniony materiał dowodowy będzie stanowił podstawę do dokonania rzetelnej oceny, czy inwestorzy budynku odstąpili w sposób istotny, czy też nie od realizacji zatwierdzonego powyższymi decyzjami pozwolenia na budowę, a w konsekwencji czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 - 51 P.b.
Sąd podziela również ocenę organu odwoławczego, że PINB przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne w trybie art. 105 k.p.a., nie wyjaśniając kwestii ewentualnego odstąpienia przez inwestorów od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Sąd zwraca przy tym uwagę, że przepisy k.p.a. ustanawiają dla organów administracji publicznej obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) - przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny określonych w art. 80 k.p.a. Wyrazem oceny całości zebranego materiału dowodowego powinno być uzasadnienie decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.).
Z uwagi na te właśnie zasady organ orzekający obowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które legły u podstaw załatwienia sprawy. Powyższe zasady nie zostaną zrealizowane, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie ustosunkuje się do faktów istotnych dla sprawy. Obowiązkiem organu jest bowiem odniesienie się do wszystkich zarzutów strony podnoszonych w trakcie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt. II SA/Kr [...], LEX nr 1113945, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008r. o sygn. akt. II SA/Po [...], LEX nr 528343). Analiza uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w powiązaniu z aktami sprawy niniejszej pozwala stwierdzić, że powyższym wymogom organ ten nie sprostał.
Rację ma również ŚWINB, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na konieczność zapewnienia realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W przekonaniu Sądu, stwierdzona przez ŚWINB, przy zastosowanym sposobie wykładni przepisów prawa materialnego, konieczność badania zaistnienia przesłanek określonych w art. 50-51 P.b. wiąże się z wymogiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie, uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko ŚWINB, że zakres czynności, jakie należy wykonać w toku postępowania, wykracza poza możliwość ich dokonania w trybie art. 136 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.