Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. T. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, w obrębie W. gmina N. polegającej na zmianie powierzchni działki nr 75 z powierzchni 1,1400 ha (zgodnie z ewidencją gruntów) do powierzchni 1,1750ha (zgodnie z zapisem w księdze wieczystej).
W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że wnioskiem z dnia 5 listopada 2003r. Z. T. zwróciła się o doprowadzenie do zgodności zapisów w ewidencji gruntów z zapisami wynikającymi z księgi wieczystej Kw Nr 4289 w odniesieniu do powierzchni działki oznaczonej Nr 75 położonej w obrębie W. gmina N..
Starosta K. działając na podstawie art. 7d ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086), § 46 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa decyzją z dnia [...]. odmówił wprowadzenia żądanej zmiany.
Od powyższej decyzji Z. T. złożyła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podnosząc, iż organ nie ustosunkował się do prawidłowości i zgodności z przepisami przeprowadzonej w 1968r. ewidencji gruntów gminy N. oraz nie wskazał podstawy prawnej zmian w jej zapisach dotyczących powierzchni przedmiotowej działki.
Z ustaleń dokonanych w toku postępowania odwoławczego wynika, że księga wieczysta dla działki numer 5 została założona przy uwzględnieniu mapy wykonanej w roku 1964 do sprawy zawisłej w Sądzie Rejonowym pod nr Sygn. akt Ns 748/64 jako pomiar jednostkowy. Ewidencja gruntów dla obrębu W. gmina N. została założona w roku 1968 w oparciu o przepisy Dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz.
32) oraz przepisy instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956r. Zmiana powierzchni działki nr 75 (dawna działka numer 5) przy zakładaniu ewidencji gruntów nastąpiła na podstawie § 36 pkt 1 i art. 38 pkt 1 w związku z pomiarem faktycznego stanu użytkowania tej nieruchomości na gruncie.
Operatem technicznym 2404-49/2003 wydzielono działkę nr 75/1 o pow. 0,0257ha potrzebną do poszerzenia pasa drogi 15/2 i działkę nr 75/2 o pow. 1,1143ha.
W toku postępowania administracyjnego Starosta K. zlecił sporządzenie operatu geodezyjnego, który przyjęto do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 1 października 2004r. pod nr 2404-51/2004. Zgodnie z operatem powierzchnia nieruchomości wynosi 1,1555ha i pozostaje w sprzeczności z powierzchnią ujawnioną w dziale I-O Księgi wieczystej KW 4289 prowadzonej przez Sąd Rejonowy jak i do powierzchni ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków. Brak zgodnego oświadczenia stron w sprawie przyjęcia granic (o czym świadczy odmowa podpisania protokołu z przyjęcia granic przez strony uczestniczące w pomiarze kontrolnym powierzchni nieruchomości) uniemożliwia ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków powierzchni działki 75 ustalonej w wyniku przeprowadzonego pomiaru.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołując się na art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. "o księgach wieczystych i hipotece" (Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) stwierdził, że podstawą oznaczenia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej są dane z katastru nieruchomości a w przypadku niezgodności danych z ewidencji z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sprostowania dokonuje sąd rejonowy na wniosek właściciela nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości.
W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Z. T. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 i nast. Kpa, dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów bez podstawy prawnej z pominięciem dokumentów potwierdzających wielkość powierzchni, granice gruntu oraz osoby właściciela. Zdaniem skarżącej organ dokonując ustaleń oparł się tylko na wybranych przepisach a pouczając o prawie wniesienia skargi nie wskazał podstawy prawnej jak również nie podał miejsca i terminu publikacji aktów prawnych powołanych w rozstrzygnięciu.
Według twierdzeń skarżącej, o zmianach powierzchni działki podczas zakładania ewidencji gruntów nie została powiadomiona ona jako właściciel ani też jej matka, która do roku 1977 faktycznie władała gruntem. Nie było podstaw do aktualizacji stanu prawnego wynikającego z dokumentów ze stanem na gruncie, albowiem nie zaistniała żadna z okoliczności przewidzianych § 36 ust. 1 pkt 1-5 Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z 1956r. Wobec powyższego dane do ewidencji gruntów powinny być przyjęte zgodnie z mapą wykonaną jako pomiar jednostkowy w 1964r. według której ujawniono stan nieruchomości w dziale I Księgi wieczystej. Nadto skarżąca zarzuca, iż pomiaru kontrolnego działki nr 75 w 2004r. dokonano wadliwie bez jej udziału, a protokół z tej czynności nie został jej udostępniony i przedstawiony do podpisu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała.
Ewidencja gruntów i budynków dla obrębu W. gmina N. powiat K. została założona w 1968r. na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32). W oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 1 dekretu zostały wydane przepisy wykonawcze tj. Instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (MP. Nr 38, poz. 379) oraz Instrukcja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze m.st. Warszawy, m. Łodzi i miast stanowiących powiaty. (MP. Nr 98, poz. 5).
Oceniając stan prawny w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy mylnie wskazał, iż w dacie zakładania ewidencji gruntów dla obrębu W. gmina N. powiat K. obowiązywały przepisy wykonawcze Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956r., albowiem dla jednostki ewidencyjnej jaką była gromada W. mogła mieć zastosowanie wyłącznie Instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955r. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia, albowiem z analizy przepisów wynika bezspornie, iż w obu Instrukcjach przyjęto taki sam tryb dotyczący aktualizacji dokumentów przy zakładaniu ewidencji. Odpowiednikiem § 36 ust. 1 Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956r. był § 13 ust. 1 Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955r stanowiący: "Przed przystąpieniem do zakładania rejestru gruntów na podstawie dokumentów, wymienionych w § 12 pkt 1, 2 i 3, należy uaktualnić je w drodze wizji lokalnej w jednostce ewidencyjnej co do:
- 1) osoby (prawnej lub fizycznej) będącej właścicielem gruntu lub władającej gruntem
- 2) granic i powierzchni gruntów użytkowanych przez tę osobę (pkt 1)
- 3) sposobu użytkowania gruntów
- 4) granic i powierzchni jednostki ewidencyjnej
Odpowiednikiem § 38 Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej był § 15 Instrukcji Ministra Rolnictwa stosownie do którego, aktualizacja dokumentów (§ 12) co do granic i powierzchni gruntów oraz sposobu ich użytkowania następuje przez porównanie stanu przedstawionego w tych dokumentach ze stanem istniejącym na gruncie (ust. 1 § 15). W razie stwierdzenia w czasie wizji lokalnej, że grunty figurujące w dokumentach uległy podziałowi, zamianie i.t.p. należy te zmiany uwzględnić w drodze pomiaru (ust. 2 § 15).
Powołane wyżej przepisy uzasadniają twierdzenie organu, iż przy zakładaniu ewidencji w 1968r. doszło do zmiany powierzchni działki nr 75 w stosunku do stanu prawnego wynikającego z dokumentów (aktu notarialnego, wpisów w księdze wieczystej) w związku z pomiarem faktycznego stanu użytkowania tej nieruchomości na gruncie, czego wyrazem jest sporządzona na dzień 14 grudnia 1968r. dokumentacja geodezyjna.
Przy założeniu ewidencji dla obrębu W. wyczerpano obowiązujący tryb postępowania. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skarżącej w kwestii nieinformowania jej o pomiarach i wprowadzonych zmianach do ewidencji gruntów i budynków, albowiem tryb art. 14 dekretu z dnia 2 lutego 1955r. przewidywał, że o założeniu i o terminach założenia ewidencji lub o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego nową ewidencją na poszczególnych obszarach Państwa prezydia wojewódzkich rad narodowych podawały do wiadomości publicznej drogą obwieszczeń w dziennikach urzędowych właściwych wojewódzkich rad narodowych. Przepisy zatem nie wymagały zawiadamiania odrębnie osób zainteresowanych których dotyczyło założenie nowej ewidencji lub zastąpienie dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego nową ewidencją.
Sporządzona dla potrzeb założenia ewidencji gruntów dokumentacja geodezyjna potwierdza, iż w wyniku pomiaru faktycznego stanu użytkowania na gruncie z 14 grudnia 1968r. powierzchnia działki nr 75 wynosiła 1,1400ha. Taki stan utrzymywał się do 2003r. tj. do czasu podziału działki 75 (75/1 i 75/2) w związku z planowaną przebudową drogi nr 15/2 i budową tzw. "małej pętli".
Skarżąca niezasadnie zarzuciła organowi II instancji to, że nie wyjaśnił i nie uwzględnił wszystkich okoliczności mających znaczenie dla oceny założonej w roku 1968r. ewidencji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie Z. T. prawidłowo wskazał, że postanowienie Sądu Powiatowego sygn. akt Ns 848/64 oraz mapa geodezyjna z dnia 28 grudnia 1964 roku, nr 181/64 były podstawą dokonanego w roku 1966 wpisu do zakładanej księgi wieczystej. Dział I-O księgi wieczystej zawiera dane dotyczące położenia, numeru, przeznaczenia i powierzchni nieruchomości i jest ujawniany na podstawie aktualnych dany z ewidencji gruntów i budynków w przypadku nieruchomości. Każda zmiana oznaczenia nieruchomości powinna znaleźć odzwierciedlenie wpisem w księdze wieczystej. Dział I-O księgi wieczystej (poza szczególnymi przypadkami, które nie zachodzą w niniejszej sprawie) nie jest objęty wiarą publiczną ksiąg wieczystych, albowiem instytucją wiary publicznej ksiąg wieczystych są objęte prawa ujawniane w działach I-Sp, dwa, trzy i cztery ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece t.j.
Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Przepisy regulujące wiarę publiczną są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Na podstawie § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454 - cytowanego dalej jako rozporządzenie) starosta zawiadamia wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego o zmianach w danych ewidencyjnych objętych działem I-O ksiąg wieczystych, co może stanowić podstawę do działania przez sąd z urzędu.
Stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 rozp.), niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozp.). W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy (ust. 3 § 47 rozp.).
Bezspornie postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów toczyło się na wniosek Z. T. z dnia 5.11.2003r. Podjęte w celu należytego wyjaśnienia stanu sprawy działania Starosty K. polegające na zleceniu Powiatowemu Zakładowi Usług Starostwa Powiatowego kontrolnego pomiaru działki ujawniły wprawdzie rozbieżności powierzchni zarówno co do stanu ewidencyjnego jak i wieczysto-księgowego, jednakże z uwagi na tryb postępowania (na wniosek skarżącej) i brak zgody Z. T. - o czym przesądza treść § 38 ust. 2 rozporządzenia - nie mogły być wprowadzone do ewidencji gruntów. Z opinii uprawnionego geodety sporządzającego opracowanie z pomiaru kontrolnego w 2004r. wynika, iż wykazana w księdze wieczystej KW 4289 powierzchnia działki nr 75 po rozliczeniu wynosi 75/1 - 0,0257ha i 75/2 - 1,1298ha, razem 1,555ha. Różnica powierzchni w działce nr 75/2 tj. 0,0195ha stanowi błędne przyjęcie w 1967r. przebiegu pasa od strony drogi 15/2, gdyż operaty 117/77, 117/77b wykonane w 1964r. nie zostały przyjęte w trakcie zakładania ewidencji gruntów dla wsi W..
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki II S.A. 1155/92, II SA 1632/98), organy administracji publicznej prowadząc ewidencję gruntów rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Kwestie własnościowe rozstrzygają sądy powszechne, a zatem w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w zakresie prawa własności. Wniosek skarżącej zmierza w istocie do zmiany powierzchni działki nr 75/2, przy czym według zarzutu podniesionego w skardze może to mieć związek z powiększeniem powierzchni nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność brata Z. G. i z tego względu wniosek ten również nie może być uwzględniony.
Zarzuty odnoszące się do braku wskazania podstawy prawnej wniesienia skargi kasacyjnej jak też nie podania miejsca i terminu publikacji aktów prawnych powołanych w rozstrzygnięciu nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na brak istotnego wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia.
Z podniesionych wyżej względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza prawa, skarga zaś podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).