Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ziemnego zbiornika wodnego S. C. usytuowanego na działce o nr ewid. 189 w R., gmina D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na wniosek Prokuratury Rejonowej w S. przeprowadził w dniu 11.10.2004r oględziny w sprawie legalności budowy zbiorników wodnych w miejscowości R. w gminie D.. W wyniku oględzin ustalono, że na działce o nr ewid. 189 znajduje się zbiornik wodny wykonany samowolnie w 2003r. bez uprzedniego wymaganego prawem zgłoszenia wymiarach: 29,00/45,50m długości, 11,00 m szerokości i około 3,0 m głębokości. Z oświadczeń inwestora - S. C. wynika, że zbiornik ten został wykonany w miejscu byłego stawu, w celu wykorzystania wód powierzchniowych i gruntowych do celów gospodarczych.
W związku z powyższym, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego przez S. C. zbiornika wodnego i decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na S. C. obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie do 20 grudnia 2004r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zbiornika, opracowanej przez uprawnionego geodetę oraz opinii technicznej dotyczącej istniejącego stanu samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z budową w/w zbiornika, opracowanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia w zakresie budownictwa wodnego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. C., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub przedłużenie terminu do dostarczenia żądanej przez organ dokumentacji.
Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazując na konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz zebrania pełnego materiału dowodowego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] znak [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ziemnego zbiornika, w uzasadnieniu wskazując, że zbiornik jest budowlą wykonaną w okresie II wojny światowej budowa której, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, określonymi w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 z póź. zm.) nie wymagała pozwolenia na budowę. Roboty wykonane przez inwestora dotyczyły jedynie odmulenia i oczyszczenia dna oraz brzegów tego zbiornika w celu wykorzystania wód gruntowych i powierzchniowych do podlewania upraw polowych.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Prokurator Rejonowy w S., zarzucając naruszenie przepisu art. 30 ust.1 pkt.2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt.10 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w uzasadnieniu wskazując, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dowiodło jednoznacznie, iż obecny właściciel nie wybudował nowego zbiornika wodnego, ani nie wykonał jego remontu, a jedynie wykonał roboty polegające na odmuleniu zbiornika, co należy uznać za bieżącą konserwację. Konserwacją jest wykonywanie robót mających na celu utrzymywanie sprawności technicznej obiektu, a w przypadku urządzeń wodnych, np. zbiorników, polegających na naprawie i wykoszeniu skarp oraz odmuleniu dna. Organ odwoławczy podniósł nadto, że proces zamulania zbiorników, rzek i cieków wodnych ma charakter zjawiska ciągłego, tak więc prace konserwacyjne polegające na odmuleniu dna powinny być wykonywane w sposób cykliczny. Skoro prace wykonane przez inwestora nie zalicza się do robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt. 7 i pkt. 8 Prawa budowlanego - to ich wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W ocenie organu zachodzą zatem przesłanki do umorzenia postępowania.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w S., zarzucając naruszenie przepisu art. 30 ust.1 pkt.2 w związku z art. 29 ust.2 pkt.10 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że roboty ziemne wykonane przez S. C. polegające na odmuleniu i oczyszczeniu dna oraz brzegów przedmiotowego zbiornika nie zostały przeprowadzone w celu jego remontu, a stanowiły jedynie roboty konserwacyjne, które nie wymagały pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, prawidłowa ocena charakteru wykonanych prac, a w szczególności fakt, iż zmierzały one do odtworzenia stanu pierwotnego zbiornika, wykonanego w czasie II wojny światowej wskazuje, iż prace te polegały na remoncie i z tego względu podlegały zgłoszeniu organom administracji architektoniczno - budowlanej.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym kontroli dokonuje na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja / lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
- - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a).
Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a. 77§ 1 k.p.a., 80 k.p.a.
Jest bezsporne, że na gruncie obowiązujących przepisów przedmiotowy zbiornik jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z art. 61 tej ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest między innymi obowiązany utrzymywać ten obiekt w należytym stanie technicznym - co w praktyce oznacza obowiązek wykonywania remontów i bieżącej konserwacji obiektu. Stosownie do art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że ustawodawca wyraźnie odgraniczył pojęcie remontu, od " bieżącej konserwacji", która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Powołane przepisy nie definiują jednak pojęcia "bieżącej konserwacji". Innymi słowy, nie wiadomo kiedy kończy się" bieżąca konserwacja," a zaczyna "remont".
Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, różnica znaczeniowa tych wyrażeń powinna wynikać z zakresu oraz częstotliwości wykonywanych robót budowlanych. Bieżącą konserwacją będą zatem roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont obiektu budowlanego. Takie też stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 24. 09.1999r. sygn. akt. IV S.A. 1530/97 - Lex nr 47837, które Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, w całości podziela.
Skoro zatem na gruncie rozpoznawanej sprawy należy odwoływać się do przepisów Prawa budowlanego, opierających się na kryteriach ocennych, uznaniowych lub pojęciach niejednoznacznych, nieostrych - to obowiązkiem organów orzekających jest dołożenie szczególnej staranności w postępowaniu wyjaśniającym, aby wykazać zasadność podejmowanych rozstrzygnięć.
W tym miejscu wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej oznacza dla organu obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma wskazany wyżej art. 77 k.p.a. nakładający na organy powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
W konsekwencji organ podejmując decyzję administracyjną związany jest rygorami procedury administracyjnej, a więc zobligowany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom, albowiem nie wyjaśniły wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Poczynione w sprawie ustalenia nie dają, w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że wykonane prace należy kwalifikować jako "bieżącą konserwację" zbiornika.
Organy obu instancji przyjęły, że wykonane przez S. C. prace należy kwalifikować jako " bieżącą konserwację" zbiornika, nie dokonując ustaleń w szczególności w zakresie:
- - po pierwsze, stanu zbiornika przed wykonaniem przedmiotowych prac, to jest jego wymiarów (długość, szerokość, głębokość zbiornika oraz wysokość okalających go obwałowań, oznaczonych na szkicu z oględzin kolorem pomarańczowym - k. 5 akt administracyjnych I instancji). W konsekwencji, czy w następstwie prac wykonanych w 2003r. zmieniły się parametry zbiornika w stosunku do tych, jakie posiadał w chwili jego powstania,
- - po drugie, kiedy po raz ostatni przed 2003r. wykonywano prace konserwacyjne ewentualnie remontowe zbiornika, a jeśli tak to, w jakim zakresie,
- - po trzecie, czy w dokumentacji ewidencji gruntów (w części opisowej, kartograficznej) figuruje przedmiotowy zbiornik, a jeśli tak to, od kiedy i jakie posiadał parametry,
- - po czwarte, czy wyrównanie terenu wokół zbiornika i jego pogłębienie wiązało się z usypaniem obwałowań wokół niego, a jeśli tak to o jakiej wysokości w stosunku do stanu sprzed wykonania tych prac.
Brak ustaleń organów w tym zakresie czyni wydanie decyzji przedwczesną i nie opartą na dostatecznym materiale dowodowym.
Niezależnie od powyższego należy również podnieść, że organy obu instancji uznały, że przymiot strony w toczącym się postępowaniu mają jedynie osoby wymienione w wykazie decyzji. Tymczasem jak wynika z (niepotwierdzonego za zgodność) skróconego wypisu ze skorowidza działek - działka oznaczona nr 189, na której zlokalizowany jest przedmiotowy zbiornik, jest własnością Z. C., która nie brała udziału w sprawie.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że obowiązkiem organów orzekających wynikającym z przepisów procedury administracyjnej jak i prawa materialnego, jest w pierwszej kolejności ustalenie kręgu podmiotów mających przymiot strony i zapewnienie im prawa czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego postępowania. W konsekwencji, prowadzenie postępowania bez udziału podmiotów mających przymiot strony, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Ubocznie Sąd zauważa, że część materiałów stanowiących podstawę ustaleń organów, w większości, nie nosi cech dokumentów, o jakich mowa w przepisach procedury administracyjnej (art. 75 k.p.a.). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny prawniczej niepoświadczone kserokopie dokumentów, w zdecydowanej większości, nie mogą stanowić dowodu na to, co zostało w nich zapisane (por. np. wyrok NSA z 5.06.1999r. III SA 3241/00 niepubli.).
W rozpoznawanej sprawie przymiotu takiego nie posiadają w szczególności nie opisane i nie poświadczone za zgodność kserokopie (wydruki z bazy komputerowej) dokumentów zawarte na k. 5, k. 3 akt sprawy.
Orzekając ponownie organy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej postępowanie w sprawie i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt. I wyroku.
Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 powołanej wyżej ustawy.