Uzasadnienie
Rada Miejska w Suchedniowie podjęła w dniu 27 lutego 2020 r. uchwałę nr 111/XV/2020 w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie służebnością przesyłu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Suchedniów. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z treścią poszczególnych zapisów uchwały:
"§ 1. Wyraża się zgodę na ustanowienie na rzecz [...] nieodpłatnej służebności przesyłu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 281/1 położonej w obrębie 01 Suchedniów, ujawnionej w księdze wieczystej.
§ 2. Zakres korzystania przez [...] z części nieruchomości wymienionych w § 1 zostanie szczegółowo określony w umowie zawartej w formie aktu notarialnego o ustanowieniu służebności przesyłu.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Suchedniów.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że na działce nr 281/1 położonej w obrębie 01 Suchedniów zlokalizowane są urządzenia elektroenergetyczne, które zostaną zbyte na rzecz Polskiej Grupy Energetycznej. Warunkiem sprzedaży jest ustanowienie na przedmiotowej działce bezpłatnej służebności przesyłu.
Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski – w części dotyczącej § 1 określającej, "nieodpłatność" ustanowienia służebności przesyłu. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 2 u.g.n. poprzez wyrażenie zgody na ustanowienie na rzecz [...] nieodpłatnej służebności przesyłu podczas, gdy nie istnieje podstawa prawna umożliwiająca nieodpłatne obciążenie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz innych podmiotów, w tym spółek prawa handlowego, a obciążenie nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym (także służebnością przesyłu) na rzecz innych osób może nastąpić tylko odpłatnie.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w zakresie § 1 określającej "nieodpłatność", a także o zasądzenie kosztów procesu.
Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Bez wątpienia w zakresie obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym znajduje się służebność przesyłu uregulowana zgodnie z art. 3051 k.c. w zw. z art. 49 § 1 k.c. Natomiast zgodnie z treścią art. 14 ust. 2 u.g.n. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi.
Nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Zgodnie z powyższym nieruchomość należąca do jednostki samorządu terytorialnego może zostać nieodpłatnie obciążona ograniczonym prawem rzeczowym tylko i wyłącznie na rzecz odpowiednio jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa. Nie ma w związku z tym możliwości obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz innego podmiotu (uchwała SN z 20 października 2010 r., III CZP 70/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 758/17). Przedsiębiorstwo przesyłowe [...] jest spółką prawa handlowego i nie stanowi żadnego z wymienionych podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu. Powyżej opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zdaniem skarżącego zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.
W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną, wnosząc o nieobciążanie Rady Miejskiej w Suchedniowie kosztami postępowania. Podniósł, że podjęto działania naprawcze w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały – poprzez podjęcie uchwały Nr 158/XXII/2020 Rady Miejskiej w Suchedniowe z dnia 30 września 2020 r., na mocy której § 1 zaskarżonej uchwały otrzymał brzmienie: "Wyraża się zgodę na ustanowienie na rzecz [...] odpłatnej służebności przesyłu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 281/1 położonej w obrębie 01 Suchedniów, ujawnionej w księdze wieczystej."
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga Wojewody Świętokrzyskiego okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.
Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Z uwagi na fakt, że na dzień orzekania przez Sąd od daty podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął okres czasu dłuższy niż rok, Sąd był w tym przypadku uprawniony do stwierdzenia jej nieważności.
Jednocześnie należy zaznaczyć, nawiązując do kwestii podjęcia przez organ uchwały zmieniającej zaskarżony akt, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767).
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi trzeba wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Jak słusznie podniósł skarżący, jedną z możliwych form obciążenia nieruchomości jest ustanowienie służebności przesyłu, uregulowanej w art. 305¹ i nast. k.c., i będącej ograniczonym prawem rzeczowym.
Jednocześnie jednak zgodnie z art. 14 ust. 2 u.g.n. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi, zaś nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Z treści tego przepisu zasadnie wywodzi się, że nieodpłatne obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomości stanowiącej przedmiot własności lub użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego, może nastąpić jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego (por. powołaną przez skarżącego uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., sygn. III CZP 70/10, wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 999/17, z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 758/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 9 października 2014 r., sygn. II SA/Op 336/14, a także E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami.
Komentarz aktualizowany", opubl. Lex/el. 2020, kom. do art. 14 u.g.n.). Zatem obciążenie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym (także służebnością gruntową lub służebnością przesyłu) na rzecz innych osób (w tym – jak w niniejszym przypadku – PGE Dystrybucja S.A.) może nastąpić tylko odpłatnie.
W świetle powyższych uwag niewątpliwie wyrażenie zgody przez Radę Gminy w zaskarżonej na ustanowienie na rzecz ww. podmiotu nieodpłatnej służebności przesyłu stanowi istotne naruszenie prawa, w związku z czym Sąd uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 w zakresie słowa "nieodpłatnej". Niezależnie od tego Sąd dostrzegł w niniejszym przypadku konieczność stwierdzenia nieważności uchwały także w zakresie zawartego w jej uzasadnieniu słowa "bezpłatnej". Jak podniesiono, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. są uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Uzasadnienie uchwały stanowi jej integralną część, mającą służyć przedstawieniu intencji prawodawcy, stanowi jego dopełnienie. Rozstrzygnięcie polegające na wyeliminowaniu z treści § 1 uchwały słowa "nieodpłatnej" i pozostawieniu w uzasadnieniu uchwały stwierdzenia, że "warunkiem sprzedaży jest ustanowienie na przedmiotowej działce bezpłatnej służebności przesyłu" mogłoby prowadzić do dalszych istotnych wątpliwości interpretacyjnych w zakresie tego, czy służebność, o której mowa w uchwale, ma być odpłatna czy bezpłatna, a w szczególności sugerować, że w dalszym ciągu możliwa (czy wręcz konieczna) jest ta ostatnia forma służebności.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.