Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa z dnia 7 lipca 2020 r., znak: [...], odmawiające wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia nr [...] na rzecz P. Sp. z o.o. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K.-J.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. II GSK [...], uchylającym decyzję Marszałka Województwa z dnia 14 grudnia 2018 r. odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia 9 sierpnia 2018 r., M. K. złożył w dniu 2 lipca 2020 r. wniosek o wstrzymanie wykonania tej ostatnio wymienionej decyzji, mocą której P. Sp. z o.o. uzyskał zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K.-J.
Organ I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 152 § 1 w zw. z art. 123, art. 124, art. 125 § 1 i art. 126 Kpa wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 7 lipca 2020 r.
W zażaleniu M. K. podniósł, że uzasadnienie wyroku NSA sygn. akt II GSK [...] oraz materiał dowodowy sprawy bezpośrednio wskazują na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w toku postępowania wznowieniowego.
Organ II instancji uznał, że Marszałek Województwa prowadząc postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zaistniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji własnej z 14.12.2018 r. w wyniku wznowienia postępowania wziął pod uwagę sytuację finansową skarżącego sprzed wejścia w życie spornej decyzji, jak i po tej dacie, i nie stwierdził związku pomiędzy wydaniem decyzji na rzecz P. Sp. z o.o., a spadkiem rentowności prowadzonej przez skarżącego działalności. Skarżący nie wykazał zaś jakimkolwiek dowodem, że spadek rentowności jego działalności spowodowany jest konkurencją ze strony P. Sp. z o.o. Spółka ta przejęła bowiem zezwolenie na przewóz osób na tej samej co skarżący linii komunikacyjnej, od E. O. Liczba kursów nie uległa zmianie. W konsekwencji, nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z 9 sierpnia 2018 r.
W skardze do tut. Sądu M. K. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) art. 152 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że organ I instancji zgodnie ze wskazaniami NSA prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, podczas gdy wyrok NSA oraz już ustalony materiał dowodowy stoją w głębokiej opozycji do tej konstatacji Kolegium;
- 2) art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez błędną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, niezgodną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a przede wszystkim stojącą w opozycji do wskazań zawartych w wyroku NSA II GSK [...], prowadzącą do błędnego przyjęcia, że materiał dowodowy nie daje podstaw do wstrzymania wykonania decyzji;
- 3) art. 107 § 3 Kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie i brak odniesienia się do istotnych faktów w przedmiotowej sprawie;
- 4) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że teza jakoby P. Sp. z o.o. przejmując zezwolenie od E. O. nie zwiększył liczby kursów była wielokrotnie powtarzana w szeregu rozstrzygnięć Kolegium, lecz wszystkie te rozstrzygnięcia były uchylane przez NSA, a aktualnie również przez tut. Sąd. Już na etapie funkcjonowania zezwolenia dla E. O. następował istotny spadek sprzedaży biletów po stronie skarżącego, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zapadłym wyroku w sprawie II SA/Ke [...]. Kolegium zarzucono niekonsekwencję, ponieważ decyzją z 26 marca 2020 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji w sprawie odmowy uchylenia zmiany zezwolenia dla P. Sp. z o.o.
Zdaniem skarżącego, został przedstawiony przez niego szeroki materiał dowodowy uwidaczniający, co stało się już po wydaniu zezwolenia dla P. Znajdujące się w aktach sprawy zestawienia sprzedaży biletów za okres od maja 2018 r. do marca 2020 r. wskazywały jednoznacznie, że wydanie zezwolenia dla P. stanowiło niewątpliwie zagrożenie dla działalności skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Na wstępie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke [...] oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 marca 2019 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa z 14 grudnia 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK [...] uchylił powyższy wyrok WSA w Kielcach oraz obie wymienione w nim decyzje organów administracji. W rezultacie wyroku NSA organy na nowo rozpoznawały sprawę we wznowionym postępowaniu.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wydane w trybie art. 152 § 1 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie chodzi o decyzję Marszałka Województwa z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania na rzecz P. Sp. z o.o. zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J. – K. We wskazaniach co do dalszego postępowania NSA zobowiązał organ do uwzględnienia przedstawionej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego w zakresie ustalania przesłanek, o jakich mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("utd").
NSA stwierdził, że nie stanowiło przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji rynkowej w zakresie przewozu osób w rozumieniu art. 22 ust. 3 utd pominięcie danych co do sprzedaży biletów z kas fiskalnych, a oparcie się jedynie na danych dotyczących sprzedaży biletów ulgowych. Dopiero uwzględnienie tych pełnych danych może pozwalać na ocenę czy spadek dochodów skarżącego był spowodowany wydaniem kwestionowanego przezeń zezwolenia konkurencyjnemu przewoźnikowi, czy był wywołany czynnikami zależnymi od niego samego, takimi jak np. złą organizacją pracy, nieodpowiednim taborem, nieodpowiednią kadrą pracowników, czy też czynnikami niezależnymi od rozkładów jazdy konkurentów takimi jak np. zmniejszanie się liczby pasażerów korzystających z autobusów itp.
Dalej wskazano, że nie nastąpiła pełna analiza sytuacji rynkowej w zakresie określonym w art. 22a ust. 5 utd, tj. przez pełne porównanie kompletnych rozkładów jazdy konkurujących na tych samych trasach przewoźników.
Ponownie rozpatrując sprawę w postępowaniu wznowieniowym organ I instancji wezwał skarżącego do przekazania danych dotyczących sprzedaży biletów z kas fiskalnych na linii J.-K. w okresie od sierpnia 2017 r. do sierpnia 2018 r. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący przekazał dane za okres od maja 2018 r. do marca 2020 r. Wobec powyższego organ wezwał stronę do przekazania danych za okres od sierpnia 2017 r. do kwietnia 2018 r. W odpowiedzi skarżący stwierdził, że w treści wyroku NSA nie ma mowy o uzupełnianiu lub tworzeniu nowego materiału dowodowego, lecz o uwzględnieniu i ocenie dowodów, które zostały pominięte w toku postępowania. Uzasadnienie tego wyroku wskazuje wprost, że powodem uchylenia decyzji organów obu instancji był brak analizy sytuacji rynkowej. Organ dysponuje więc szerokim materiałem dowodowym do oceny, czy zaistniały przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a utd. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 9 sierpnia 2018 r.
Zawarta w art. 152 § 1 Kpa regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Niewątpliwie określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badania tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie wnioskodawcy ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tą stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2017 r., sygn. II OSK 308/16; z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1520/20).
Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", publ. LEX/el. 2019, komentarz do art. 152 Kpa).
Organy orzekające w niniejszej sprawie uzasadniły odmowę wstrzymania wykonania decyzji z 9 sierpnia 2018 r. brakiem związku między wydaniem tej decyzji a spadkiem rentowności działalności prowadzonej przez skarżącego. Zdaniem organów skarżący nie wykazał jakimkolwiek dowodem, że spadek rentowności jest spowodowany konkurencją ze strony P. Sp. z o.o. Wskazano, że Spółka ta przejęła zezwolenie od E. O., która prowadziła przewozy na tej samej linii co skarżący, a liczba kursów nie uległa zmianie.
W ocenie Sądu zaprezentowana argumentacja, jakkolwiek lakoniczna, dostatecznie uzasadnia brak podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia zezwolenia dla ww. Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r. nie przesądził, że decyzja z 9 sierpnia 2018 r. powinna zostać uchylona. Stwierdził natomiast brak analizy sytuacji rynkowej w zakresie przewozu osób niezbędnej dla zastosowania prawa materialnego. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że organ I instancji został zobowiązany do uwzględnienia w analizie danych co do sprzedaży biletów z kas fiskalnych. W żadnym miejscu uzasadnienia nie ma mowy o tym, że organ ma poprzestać na materiale dowodowym znajdującym się już w aktach sprawy. Niewątpliwie dane o sprzedaży biletów za okres od sierpnia 2017 r. dałyby organowi pełniejszy obraz sytuacji rynkowej sprzed wydania kwestionowanego zezwolenia niż znajdujące się w aktach sprawy dane za okres od maja 2018 r. i tym samym stanowiły materiał porównawczy niezbędny dla analizy o której mowa w art. 22a ust. 3 utd, a w konsekwencji do ustalenia przesłanek o jakich mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a utd.
Przyjętą przez organ metodę (sposób) ustalenia, czy spadek dochodów skarżącego był spowodowany wydaniem zezwolenia dla P. sp. z o.o. nie można uznać za nieprawidłową. Wobec powyższego, nie budzi zastrzeżeń wezwanie organu do dostarczenia dodatkowych zestawień sprzedaży biletów z kas fiskalnych. Brak współdziałania skarżącego z organem w tym zakresie dodatkowo świadczy o niewykazaniu okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Dodatkowo, zdaniem Sądu orzekającego, w realiach niniejszej sprawy wstrzymanie wykonania decyzji Marszałka Województwa udzielającego zezwolenia nr [...] dla P. Sp. z o.o. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. – J. stanowiłoby o naruszeniu zasady trwałości tej decyzji.
Natomiast niezrozumiały jest zarzut naruszenia "art. 22a ust. 1 pkt 2 lit D" utd., zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Zawarta w skardze argumentacja pozostaje bez związku z tym przepisem, którego naruszenie zarzuca skarżący.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.