Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. B., A. M., R. M., M. B., S. B., B.C., J. C., K. M., D.M. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i M. K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego lokalu handlowego w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr 158/17 w R. M., obiekt kat. I i XVII i odmówił wydania opisanego wyżej pozwolenia.
W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż współwłaściciele budynku, w którym znajduje się wyodrębniony lokal mieszkalno-usługowy stanowiący własność E. i M. K. w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] zarzucili, iż inwestorzy przystąpili do wykonywania robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 30.06.2005r. nr [...] poinformował, że w przedmiotowym lokalu prowadzony jest remont tynków, wymieniono dwa okna, instalację elektryczną i wodociągową oraz wykonano wylewki, w związku z tym w dniu 21.06.2005r. wstrzymał roboty budowlane w tym lokalu.
Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę to fakt ten uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet przy uwzględnieniu tej okoliczności, że roboty nie zostały wykonane w całości (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego).
Nadmieniono również, że na etapie postępowania odwoławczego współwłaściciele budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr 158/17 w R. M. wycofali zgodę na wykonywanie robót objętych decyzją Starosty co pozwala na przyjęcie, iż inwestorzy nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem nie została spełniona przesłanka z art.
- 32. ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] wnieśli E. i M. K. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili decyzji obrazę prawa materialnego poprzez przyznanie osobom odwołującym się statusu strony, w sytuacji kiedy ich zdaniem prace prowadzone w lokalu stanowiącym odrębną własność nie oddziaływały na zakres własności pozostałych współwłaścicieli budynku. Skarżący nie kwestionują, że części budynku w postaci ścian zewnętrznych, fundamentów i dachu są współwłasnością współwłaścicieli nieruchomości, jednakże rodzaj wykonanych przez nich prac a to: naprawa tynków, wymiana okien, naprawa instalacji elektrycznej i kanalizacyjnej oraz wylewki nie wymagały pozwolenia na budowę, a wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Jeżeli zatem wskazane roboty były objęte pozwoleniem na budowę wydanym w dniu [...] przez Starostę to fakt ten świadczy o wadliwości tej decyzji. W tej sytuacji nie znajduje zastosowania w sprawie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.
Zdaniem skarżących należy uznać, że występując o pozwolenie na budowę w istocie dokonali zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zakres prac objętych projektem budowlanym (powiększenie otworu okiennego w celu umiejscowienia drzwi wejściowych, wbudowanie nadproża stalowego w ścianie wewnętrznej konstrukcyjnej, pozwalającej na powiększenie istniejącego otworu drzwiowego, wykonanie nowych posadzek wraz z wylewką betonową i izolacjami cieplną i przeciwwilgociową, budowa nowej instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej dla potrzeb lokalu usługowo-handlowego wraz z włączeniem tych instalacji do istniejących instalacji w budynku) dotyczy części wspólnych budynku tj. ścian konstrukcyjnych, instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej. W takim stanie rzeczy współwłaściciele nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu i zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego są stronami postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Podniesiono również, że zarówno wbudowanie nadproża stalowego w ścianie wewnętrznej konstrukcyjnej jak i budowa instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych i elektrycznych wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu dokonania zgłoszenia na te prace budowlane które takiej czynności wymagały, organ stwierdził, że wzór wniosku o pozwolenie na budowę określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów wniosków o pozwolenie na budowę/rozbiórkę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127), a zatem brak jest podstaw do traktowania wniosku o pozwolenie na budowę jako zgłoszenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Stosownie zaś do art. 3 pkt 7 cyt. ustawy pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego Sąd stwierdza, iż wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę z dnia 5 maja 2005r. był lakoniczny i określał żądanie poprzez wskazanie wyłącznie rodzaju zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie lokalu handlowego w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr 158/17 w R. M., bez sprecyzowania na czym konkretne roboty budowlane miałyby polegać. Z załączonego do wniosku projektu budowlanego wynikało, że przebudowa obejmowała różnego rodzaju roboty budowlane tj. zarówno wymagające jak i nie wymagające uzyskania na ich realizację pozwolenia na budowę. W oparciu o tak sformułowany wniosek Starosta wydał w dniu [...] decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i M. K. pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr 158/17 w R. M., nie określając zakresu robót budowlanych objętych tym pozwoleniem.
Należy zatem przypomnieć, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek – obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem, co oznacza, że nie może wykroczyć poza granice wniosku strony.
W rezultacie Wojewoda rozpatrując odwołanie nie ustalił i nie wyjaśnił, czy wykonane przez inwestorów - na dzień wydania decyzji drugoinstancyjnej roboty budowlane wchodzące w zakres przebudowy przedmiotowego lokalu wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy też mogły stanowić rodzaj robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia. Według twierdzeń skarżących zawartych w piśmie z dnia 21.06.2005r. wymiana rury kanalizacyjnej długości ok. 4m w lokalu, wymiana instalacji elektrycznej, wymiana okien były podyktowane względami bezpieczeństwa (niedrożna instalacja ściekowa, nadpalona instalacja elektryczna) i wykonanie tych robót nie wymagało decyzji Starosty. Ustosunkowując się do tych kwestii Wojewoda poprzestał na informacji uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z której wynikało, że w lokalu handlowym wykonywane są posadzki z płytek, remont tynków, wymieniono dwa okna, instalację elektryczną i wodociągową.
W ocenie Sądu, brak szczegółowych rozważań związanych z wykonaniem robót budowlanych w aspekcie wymogu uzyskania na te roboty pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi stanowi uchybienie i powoduje w tym zakresie konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń. Stwierdzić choćby należy, że wedle poglądów wyrażanych w orzecznictwie, wymiana stolarki okiennej nie wymaga decyzji o pozwoleniu ani zgłoszenia robót budowlanych, o ile nie dochodzi do zmiany gabarytów lub konstrukcji stolarki okiennej. Samo zatem stwierdzenie, że w lokalu wymieniono dwa okna niczego nie wyjaśnia i jest niewystarczające.
Dopiero po dokonaniu ustaleń w zakresie wykonanych robót budowlanych, zaistnieją okoliczności pozwalające organowi na ocenę uprawnień do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze stron osób, które złożyły odwołanie od decyzji Starosty. Tylko bowiem wykonanie robót budowlanych w odniesieniu do części wspólnych budynku daje pozostałym współwłaścicielom legitymację strony w postępowaniu administracyjnym.
Na tle konkretnej sprawy istotne do rozważenia pozostaje jeszcze jedno zagadnienie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jeżeli zatem w następstwie dokonanych ustaleń faktycznych organ uzna, że roboty budowlane co do których zostało wydane pozwolenie na budowę zostały już wykonane to taka sytuacja powoduje konieczność rozważenia czy w sprawie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 105 kpa odnoszące się do bezprzedmiotowości postępowania, skutkiem których jest umorzenie postępowania, nie zaś odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda uchylając decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę i odmawiając wydania pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego naruszył art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa jak również art. 105 kpa, w związku z tym zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 200 p.p.s.a.