Uzasadnienie
W dniu 26 lipca 2022 r. Rada Gminy Dwikozy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 172), zwanej dalej "ustawą", podjęła uchwałę nr XLIII/257/2022 w sprawie "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Dwikozy na lata 2022-2027", zwanego dalej "Programem", stanowiącego załącznik do tej uchwały.
W skardze z 14 grudnia 2022 r., wniesionej na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Wojewoda Świętokrzyski podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez nieuregulowanie w sposób kompletny zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Mianowicie, w Rozdziale IV pkt 1 Programu wskazano, że "Wójt Gminy w drodze zarządzenia ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych, mając na względzie czynniki wpływające na wartość użytkową szczególności: a) położenie budynku, b) położenie lokalu w budynku, c) wyposażenie młynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz stan techniczny, d) ogólny stan techniczny budynku".
Tym samym, w treści Programu wymieniono jedynie czynniki przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, natomiast lokalny ustawodawca nie określił dla każdego z ww. czynników wpływających na obniżenie stawki czynszu za 1 m2 wartości, o którą należy obniżyć czynsz. Wartość taką ustalono wyłącznie w stosunku do czynnika, jakim jest brak jednego spośród wymienionych w uchwale mediów. W tym zakresie powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z 15 czerwca 2020 r. o sygn. akt II SA/Gl 1456/19. Ponadto, w skardze zwrócono uwagę, że treść postanowienia Rozdziału IV punktu 1 Programu zawiera termin w "szczególności", przez co katalog czynników podwyższających i obniżających stawkę czynszu za 1 m2 jest katalogiem otwartym. Zgodnie natomiast z art. 8 pkt 1 ustawy jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, to w przypadku gminy stawki czynszu, o których mowa w art. 7 ustawy (stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali), ustala organ wykonawczy tej jednostki zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy.
Z uwagi na okoliczność, że organ wykonawczy gminy zarządzeniem ustala stawki czynszu na podstawie zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu ustalonych w uchwale nr XLIII/257/2022 Rady Gminy w Dwikozach, to uchwała ta powinna szczegółowo i precyzyjnie określać wszystkie czynniki mające wpływ na ustalaną wysokość czynszu. Katalog uchwalonych przez Radę Gminy czynników powinien mieć charakter katalogu zamkniętego. Kwestię tą wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia r. o sygn. akt I OSK 212/14.
Mając na uwadze, że zakwestionowana uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tego aktu w całości i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy był już podnoszony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym poprzednio obowiązującej uchwały – co zostało uwzględnione w obecnie zaskarżonej uchwale – w której określono zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżenia czynszu (Rozdział IV) w sposób kompletny, wyczerpujący, zgodny i niewykraczający poza zakres określony przepisami ustawy, w szczególności art. 7 ust. 1 ustawy. Szczegółowo określono czynniki mające wpływ na wysokość bazowej stawki czynszu oraz ustalono katalog czynników wpływających na jego obniżenie – regulując w sposób kompletny zasady polityki czynszowej i warunki obniżenia czynszu. Jeśli chodzi zaś o art. 8 pkt 1 ustawy, to stawki czynszu określone w art. 7 ustawy, ustala organ wykonawczy z zgodnie z zasadami określonymi w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że katalog czynników mających wpływ na ustaloną stawkę czynszu powinien mieć charakter zamknięty. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy mówi o tym, że wieloletni program powinien "obejmować w szczególności", co daje możliwość organowi wykonawczemu ustalenia wysokości czynszu według zasad określonych w tej regulacji. Natomiast gdyby, jak twierdzi skarżący, katalog ustalonych przez Gminę czynników miał charakter katalogu zamkniętego, to zapis ustawy o kompetencji Wójta Gminy byłby praktycznie zbędny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwał organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia – skargą z 14 grudnia 2022 r. – uchwały Rady Gminy Dwikozy nr XLIII/257/2022 z 26 lipca 2022 r. wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (zdanie drugie cyt. regulacji). Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.
Przechodząc do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały należy wskazać, że uchwała została podjęta w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Program powinien, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 21 ust. 2 ustawy, zawierać zarówno aktualną ocenę stanu zasobu mieszkaniowego gminy, ale przede wszystkim stanowić pewną prognozę na przyszłość - w zakresie faktycznego gospodarowania tym zasobem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy, gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako zadanie własne. W celu realizacji tego zadania na podstawie art. 20 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy.
Jednocześnie w przypadku utworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego powstaje potrzeba gospodarowania nim zgodnie z przeznaczeniem do jakiego został utworzony, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
Uszczegółowienie powyższego obowiązku zostało dokonane m.in. – w istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy – art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Doprecyzowanie tego przepisu stanowi art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:
- 1) położenia budynku;
- 2) położenia lokalu w budynku;
- 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;
- 4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Analiza treści art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że przepisy te określając – w zakresie zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu – materię, do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznaczają granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak trafnie argumentują obie strony art. 7 ust. 1 ustawy w zakresie przedmiotowym nie tworzy zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte – o czym świadczy użyte w tym przepisie wyrażenie "w szczególności". W tym miejscu zaakcentować jednak trzeba, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować m.in. wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy. Jak wynika bowiem z ugruntowanego orzecznictwa, ustawodawca, zawierając wskazanie "w szczególności", stanowi tym samym jedynie o dopuszczalności poszerzenia treści danego katalogu.
W tym sensie zwrot "w szczególności" oznacza możliwość wyjścia poza ramy wskazane w określonym przepisie, a jako obligatoryjne części uchwały reguluje pozostałe elementy w nim wymienione (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 grudnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 361/15, dostępny internetowej bazie orzeczniczej NSA). Z tych też względów uprawnieniu organu do poszerzenia katalogu zawartego w art. 7 ust. 1 ustawy towarzyszy obowiązek odniesienia się, w drodze delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, do obligatoryjnej części omawianego unormowania.
W konsekwencji, stworzenie normy obejmującej jedynie dodatkowe, uchwalane wymagania powodowałby zdecydowanie mniej czytelny cały przepis – co przesądza o bezzasadności argumentacji Rady Gminy, wskazującej że wobec użycia przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" nie była zobowiązana do doprecyzowania obligatoryjnie wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy – co trafnie zakwestionował Wojewoda we wniesionej skardze. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje bowiem istotnym naruszeniem prawa.
Zauważyć należy, że wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy (a więc również odesłanie zawarte w art. 7 ust. 1 ustawy) składają się na treść programu, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 338/14, dostępny j.w.). Tymczasem w zaskarżonej uchwale, wydanej po uchyleniu poprzedniej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym z argumentacją tożsamą z wniesioną obecnie skargą, organ stanowiący gminy doprecyzował w pkt 2 Rozdziału IV wśród "czynników obniżających wysokość czynszu" jedynie "brak jednego z mediów spośród: energia elektryczna, woda bieżąca, kanalizacja – obniżka czynszu o 10 % za brak każdego z mediów". Jakkolwiek w tym – wąskim zakresie – można mówić o częściowym wypełnieniu delegacji z art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 (czynnik obniżający wartość użytkową lokalu odnoszący się do wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje), to nie sposób nie zauważyć, że w zaskarżonej uchwale zabrakło realizacji delegacji ustawowej co do określenia zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu w odniesieniu do takich czynników jak położenie budynku, położenia lokalu w budynku i ogólny stan techniczny budynku (art. 7 ust. 1, 2, 4 ustawy).
W orzecznictwie, trafnie powołanym przez Wojewodę, przyjmuje się – w zakresie realizacji powyższej delegacji ustawowej – że konieczne jest przypisanie każdemu z powyższych czynników określonej wartości, o którą obniżony zostanie czynsz (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 czerwca 2020 r. o sygn. akt II SA/Gl 1456/19).
W tym kontekście, Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do tego, że Rada Gminy nie uregulowała w sposób prawidłowy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu – a tym samym nie wypełniła zakresu upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Regulując zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu organ powinien był uwzględnić co najmniej wszystkie wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy czynniki, tj.: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku – nie zaś, jak to uczynił – tylko jeden z tych czynników. Konieczne było także przypisanie każdemu z tych czynników określonej wartości, o którą obniżony zostanie czynsz. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie reguluje w sposób kompletny wszystkich wymaganych ustawą warunków obniżania czynszu, a zatem jest pozbawiona elementów obligatoryjnych, w świetle obowiązujących przepisów stanowi to podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, ze względu na niepełną realizację normy kompetencyjnej.
Zaskarżona uchwała nie spełnia bowiem wszystkich przesłanek ustawowych i tym samym nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały – w całości, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Natomiast organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Wobec powyższego, w przekonaniu Sądu, Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie wypełniła zakresu upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy oraz naruszyła art. 7 Konstytucji RP, co należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.
O kosztach postępowania, należnych stronie skarżącej i obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł – orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) w pkt II sentencji wyroku.