Uzasadnienie
W dniu 17 czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej wydał zarządzenie nr 87/2020 w przedmiocie zmiany zarządzenia nr 164/2019 w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w Kazimierzy Wielkiej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki.
Jako podstawę zarządzenia wskazano art. 25 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Zgodnie z § 1, w zarządzeniu z 17 września 2019 r. nr 164/2019 § 1 otrzymuje brzmienie:
- 1. Tworzę przymusową spółkę dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w Kazimierzy Wielkiej o nazwie Wspólnota Gruntowa w Kazimierzy Wielkiej.
- 2. Nadaję spółce, o której mowa w ust. 1, statut w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia.
- 3. Siedzibą Spółki Przymusowej jest Urząd Miasta i Gminy Kazimierza Wielka ul. Kościuszki 12, 28-500 Kazimierza Wielka.
Zgodnie z § 3, zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że brak zapisów w statucie w zakresie podejmowania uchwał przez zarząd oraz składania oświadczeń w imieniu spółki przymusowej, utrudniał podejmowanie działań przez zarząd. Dodatkowo, aby uzyskać jakiekolwiek dokumenty z banku, w którym Spółka ma konto bankowe, konieczne było umieszczenie w statucie zapisu § 22. "Rachunkowość spółki prowadzi członek zarządu pełniący funkcję skarbnika". Aby stało się możliwym podejmowanie jakichkolwiek czynności przez zarząd, konieczna była zmiana statutu umożliwiająca podejmowanie uchwał przez zarząd większością głosów.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia z 17 czerwca 2020 r. w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23, art. 25 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że wobec uprzedniego utworzenia przez organ nadzoru przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w Kazimierzy Wielkiej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, burmistrzowi przysługuje możliwość zmiany obowiązującego statutu, podczas gdy takie uprawnienie przysługuje jedynie właściwym organom nowopowstałej przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej.
W uzasadnieniu skarżący wskazał na treść art. 25 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i podniósł, że powołanie spółki w trybie tego przepisu jest aktem jednorazowym i wyczerpuje kompetencje nadzorcze wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w tym zakresie. Skoro spółka została powołana, to zmiana statutu leży tylko i wyłącznie w kompetencji właściwego jej organu.
Skarżący zwrócił uwagę, że art. 25 ust. 2 ww. ustawy daje organowi nadzór nad działalnością spółki i możliwość zmiany osób wyznaczonych do organów. Dlatego też w sytuacji czasowej lub stałej niemożności pełnienia obowiązków członka zarządu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać inny skład zarządu, w trybie innym niż przewidziany statutem, co świadczy o zupełności regulacji dotyczącej dopuszczalnych działań organu nadzoru nad działalnością spółki.
W ocenie skarżącego za stwierdzeniem nieważności zarządzenia (nawet przy przyjęciu, że działanie burmistrza znajduje oparcie w art. 25 ustawy i jest dopuszczalne) przemawia również sprzeczność jego formy z podstawowymi zasadami legislacji. W § 1 zarządzenia nadano nowe brzemiennie § 1 zarządzenia nr 164/2019, przy czym brzmienie paragrafu jest identyczne w treści, odsyła jednak do załącznika do zarządzenia nr 87/2020. Załącznik stanowi jednolity tekst statutu Spółki.
Skarżący wskazał, że przyjęta zarządzeniem forma nie stanowi zmian statutu. Nawet jeśli takie działanie organu nadzoru byłoby dopuszczalne, powinno polegać na zmianie poszczególnych przepisów dotychczasowego statutu, a dopiero w następstwie takiego działania może powstać ujednolicona wersja statutu Spółki. Na podstawie ogólnych zasad rządzących sporządzaniem tekstów jednolitych (nie tylko aktów prawnych, ale również innych dokumentów zwanych tekstami ujednoliconymi), stwierdzić trzeba, że istotą tekstu jednolitego jest opracowanie go na podstawie uprzednio dokonanych zmian pierwotnych w tekście. Jeśli takich nie dokonano, to trudno mówić o ujednoliceniu treści określonego dokumentu w oparciu o pierwotne brzmienie aktu i wprowadzone w nim zmiany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego podnosząc, że działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę w całości i stwierdził, że działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej, a w konsekwencji uchylił zaskarżony akt zarządzeniem nr 170/2020 z 26 października 2020 r.
W uzasadnieniu organ zgodził się z zarzutami skargi podnosząc, iż w toku czynności nadzorczych umknęło organowi, że na gruncie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych posiada on jedynie uprawnienie do nadania pierwszego statutu tworzonej spółki przymusowej. Zmiany dokonano również w sposób wadliwy i rodzący wątpliwości co do formy.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem wniosek taki zgłosił Wojewoda w skardze, a organ w terminie czternastu dni od daty zapoznania się ze skargą nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność uchylenia zaskarżonego zarządzenia - zarządzeniem nr 170/2020 Burmistrza Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej z dnia 26 października 2020 r., pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli zarządzenia zaskarżonego przez Wojewodę Świętokrzyskiego w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy zarządzenie z 17 czerwca 2020 r. nr 87/2020 weszło w życie, do chwili kiedy przestało obowiązywać - czyli do 26 października 2020 r., funkcjonowało w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Skoro statut, nadany faktycznie zaskarżonym zarządzeniem po raz wtóry, określał prawne ramy działania spółki przymusowej zagospodarowania wspólnoty gruntowej w Kazimierzy Wielkiej i na podstawie tego statutu: prowadzono np. rachunkowość i gromadzone były fundusze spółki (§ 18 - § 22), członkowie spółki wywodzili swoje uprawnienia (np. wynikające z treści § 7, § 11 ust. 1 i 2), bądź wykonywali określone w statucie obowiązki (np. ustalone w § 8), to nie można przyjąć, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, że postanowienia nowego statutu nadanego zaskarżonym zarządzeniem "nie wywołały żadnych skutków prawnych w czasie ich obowiązywania jak i po ich uchyleniu w sferze praw i obowiązków".
Różnica między uwzględnieniem skargi przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a uchyleniem zaskarżonego zarządzenia przez organ jest taka, że w przeciwieństwie do tego ostatniego aktu, stwierdzenie przez sąd nieważności zarządzenia wywołuje skutki od chwili jego wydania (ex tunc). Oznacza to, że zarządzenie, którego nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie zostało podjęte, natomiast uchylenie, zmiana zarządzenia czy też utrata jego mocy obowiązującej w związku z wydaniem późniejszego zarządzenia, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowego" zarządzenia lub zmiany (ex nunc). Dlatego uchylenia zaskarżonego zarządzenia przez organ, który go wydał, nie można traktować w kategoriach autokontroli, o jakiej mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Uchylenie zarządzenia ze skutkiem ex nunc nie jest bowiem uwzględnieniem skargi, w której zawarty został wniosek o stwierdzenie jego nieważności.
Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994 r. z. 2 poz.
44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Powyższe ma również zastosowanie do zarządzeń organu gminy.
Z tych przyczyn wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej zarządzenia nr 170/2020 z dnia 26 października 2020 r. w sprawie uchylenia zarządzenia zaskarżonego w niniejszej sprawie, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym jego umorzenia.
Z zaskarżonego zarządzenia wynika, że podstawę jego wydania stanowił art. 25 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703), zwanej dalej ustawą.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.
Jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki (art. 25 ust. 2).
Osobom niebędącym członkami spółki wyznaczonym do organów spółki właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustali odpowiednie wynagrodzenie, które obciąża spółkę (art 25 ust. 3).
Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w skardze, że powołanie spółki przymusowej w trybie art. 25 ust. 1 ustawy, jest aktem jednorazowym i wyczerpuje w tym zakresie kompetencje nadzorcze organu, o którym mowa w art. 23 ustawy. Skoro spółka została powołana, co nastąpiło zarządzeniem z 17 września 2019 r. nr 164/2019 w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w Kazimierzy Wielkiej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, to zmiana statutu leży tylko i wyłącznie w kompetencji właściwego organu spółki. Ma rację Wojewoda twierdząc, iż przyjęcie szerokiej interpretacji art. 25 ust. 1 ustawy poprzez przyznanie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do zmiany, w dowolnym momencie, statutu spółki, prowadziłoby do sytuacji wykluczającej samostanowienie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.
Jednocześnie art. 25 ust. 2 ustawy, jako kompetencję burmistrza po utworzeniu spółki przymusowej, wskazuje jedynie możliwość powołania organów spółki spośród osób niebędących jej członkami w sytuacji, gdy osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestnictwa w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona. Poza tym, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz starostowie są uprawnieni do wprowadzenia w przedstawionych do zatwierdzenia planach oraz w regulaminie użytkowania gruntów i urządzeń spółki, zmian i uzupełnień uzasadnionych względami gospodarczymi. Tylko więc w tych sytuacjach organ może ingerować w prawne funkcjonowanie już utworzonej spółki przymusowej.
W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten nakazuje, by wszelkie działania organów władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonym upoważnieniu, a w przypadku zarządzeń wydawanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, powinno to być upoważnienie ustawowe. W sytuacji więc, gdy ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewiduje dla organu nadzoru, o jakim mowa w art. 23, uprawnienia do zmiany statutu spółki przymusowej, nadanego już przez ten organ wraz z jej utworzeniem, to kompetencji takiej nie można domniemywać.
Z uwagi na to, że skarga podlegała uwzględnieniu ze względu na brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia, za niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do tych argumentów skargi, które dotyczyły sprzeczności formy zarządzenia z zasadami legislacji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.