Uzasadnienie
W dniu 25 lipca 2006 r. Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, działając na podstawie art. 5, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr LVI/606/2006 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski – Osiedla "Kuźnia" wprowadzając zmiany w załączniku do uchwały nr XXXII/518/2000 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 grudnia 200 r. w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski – Osiedla "Kuźnia".
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze (sprecyzowanej pismem z dnia 2 listopada 2020 r. w sprawie tut. Sądu II SA/Ke 940/20) Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim zaskarżył opisaną wyżej uchwałę w całości zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu zmian statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami tego osiedla w sposób uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami poszczególnych osiedli.
W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że co prawda w dacie podjęcia pierwotnej uchwały z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/518/2000 obowiązek konsultowania projektów statutów jednostek pomocniczych nie obowiązywał – gdyż wszedł w życie dopiero 30 maja 2001 r. wskutek nowelizacji art. 35 ust. 1 u.s.g. – jednak już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały zmieniającej, taki obowiązek spoczywał na Radzie Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego. Jakkolwiek 25 lipca 2006 r. organ podjął uchwałę nr LVI/600/2006 w sprawie Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, określając w dziale XI ogólne zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, to – zdaniem Prokuratora – trudno uznać, że do takich konsultacji faktycznie doszło, albowiem "tego samego dnia co w/w uchwała regulująca zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji została podjęta przecież uchwała nr LVI/606/2006 w przedmiocie zmiany statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski - Osiedla "Kuźnia".
Niemożnością zatem było przeprowadzenie owych konsultacji, skoro w tym samym dniu podjęto obie uchwały." Ponadto brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej faktyczne przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami osiedla. Za takowe nie można bowiem uznać powoływanie się na prawdopodobieństwo poddania konsultacji i brakowanie sporządzonej w tym zakresie dokumentacji.
Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ, w związku z brakiem dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie wymaganych konsultacji społecznych, nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska strony skarżącej.
Podniesiono zarazem, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr XIII/131/2003 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, gdzie w dziale XI określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Nie jest zatem właściwe twierdzenie skarżącego, że niemożnością było przeprowadzenie konsultacji, skoro tego samego dnia podjęto zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę nr LVI/600/2006. Uchwała nr LVI/600/2006, uchylała uchwałę z 25 września 2003 r., ale wchodziła w życie dopiero po 14 dniach od ogłoszenia.
Z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący Prokurator jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie osiedla wskazanego w zakwestionowanej uchwale). Ze względu na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, iż istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.
Zarzut skargi dotyczy naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g,. poprzez niepoddanie uchwalonego 25 lipca 2006 r. projektu zmian statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski – Osiedla "Kuźnia" społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla. Okoliczność ta jest niesporna, albowiem organ w odpowiedzi na skargę wskazał na brak jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z 11 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 551/19, z 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1077/19, z 6 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 49/20, z 12 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 55/20, z 12 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 463/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl).
W związku z powyższym Sąd zaakceptował i uznał za własne rozważania prawne, jakie legły u podstaw powyższych wyroków.
Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym od 30 maja 2001 r., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wymóg ten stosuje się również do zmiany statutów, podjętych pierwotnie przed tą datą (niewymagających wówczas konsultacji), o ile sama zmiana uchwalana jest po 29 maja 2001 r. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W przypadku zmiany statutu jednostki pomocniczej konsultacje są konieczne, gdy zmiana dotyczy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, a także ustawowych i obligatoryjnych elementów statutu, wymienionych w art. 35 ust. 3 u.s.g. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wymagała konsultacji, gdyż znalazły się w niej uregulowania dotyczące: nazwy i obszaru jednostki pomocniczej, zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej oraz organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 1-3 u.s.g.).
Na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, na terenie gminy Ostrowiec Świętokrzyski obowiązywała uchwała nr XIII/131/2003 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 25 września 2003 r. w sprawie statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (Dz.Urz.Woj.Święt. z 2003 r. Nr 241, poz. 2292). W dziale XI tej uchwały określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwała ta utraciła moc z dniem 27 września 2006 r., w którym weszła w życie uchwała Nr LVI/600/2006 Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (Dz.Urz.Woj.Święt. z 2006 roku Nr 238, poz. 2742 ze zm.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, podobnie jak w uchwale z dnia 25 września 2003 r., znalazły się w dziale XI statutu.
Nie ma więc racji Prokurator twierdząc, że o zasadności braku przeprowadzenia konsultacji świadczy fakt podjęcia tego samego dnia tj. 25 lipca 2006 r. dwóch uchwał: w sprawie statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (gdzie w dziale XI określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy) oraz w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski – Osiedla Kuźnia co – zdaniem skarżącego - ma świadczyć o niemożności przeprowadzenia konsultacji. W dacie podejmowania tej ostatniej uchwały, zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie, na terenie Gminy Ostrowiec obowiązywała bowiem uchwała, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., gdyż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określone zostały w Statucie tej Gminy uchwalonym 25 września 2003 r.
O braku konsultacji wymaganych przepisem art. 35 ust. 1 u.s.g. świadczy natomiast brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej ich faktyczne przeprowadzenie, co przyznaje sama Gmina w odpowiedzi na skargę. Z przedstawionego przez organ protokołu z sesji Rady Miasta, na której podjęto zaskarżoną uchwałę (k. 21-41 akt sądowych) nie wynika, aby konsultacje zostały przeprowadzone, pomimo pozostawania w obrocie prawnym odrębnych regulacji, zawartych w Statucie, normujących zasady i tryb prowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W protokole znajduje się jedynie wzmianka, że za podjęciem uchwały w przedmiocie zmiany statutu Osiedla Kuźnia radni zagłosowali "jednogłośnie (22 głosami za)".
Końcowo zaakcentować należy, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi bowiem o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Tymczasem w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że projekt zmiany statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców, brak jest również dokumentów, w szczególności wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu zmiany statutu osiedla, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców osiedla o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Z przedstawionego protokołu z sesji z dnia 25 lipca 2006 r. nie wynika, aby projektowana zmiana statutu została w ogóle przedstawiona mieszkańcom osiedla do wiadomości i aby zrealizowane zostały wymogi uregulowane w dziale XI Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, uchwalonego 25 września 2003 r., gdzie określono zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy.
Udostępnienie informacji dotyczących przedmiotu konsultacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób.
Należy bowiem zapewnić realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.