Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1/24

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 5 października 2023 r., nr: SKO.ZP/415/209/2023, uchyliło decyzję Burmistrza C. z 12 czerwca 2023 r. znak: ITI.6730.83.2022.50.2023 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budynek mieszkalny, jednorodzinny na dz. nr [...] w m. C., na wniosek M. G. i G. G. (skarżący, inwestor), w części:

1. - pkt 3 lit. d - szerokość elewacji frontowej zabudowy mieszkalnej; od 11 m do 20,5 m i ustaliło: szerokość elewacji frontowej zabudowy mieszkalnej: do 20,5 m,
2. - zapisu: "Ustalono strefę ochronną 25 m od ścian kapliczki" i wprowadziło zapis; "Ustalono strefę ochronną 20 m od ścian kapliczki" (pkt 1),
3. - w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 2).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Inwestor zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, w związku z czym, pismem z dnia 22 września 2022 r. Burmistrz C. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W sprawie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą na analizowanym obszarze wokół działki oznaczonej jako: [...], w m. C., gm. C., znajdują się działki zabudowane 2 budynkami mieszkalnymi (w tym działki dostępne z drogi gminnej nr [...] (ul. Z.), której administratorem jest Burmistrz C., są zabudowane 2 budynkami mieszkalnymi), 2 budynkami innymi w budowie- w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dla potrzeb tej analizy granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotną szerokość frontu działki, odmierzoną od każdego punktu zewnętrznego terenu objętego wnioskiem, wynoszącą co najmniej: 3 x 54,0 m = 162,0 m. W analizie przedstawiono w formie tabel szczegółowe gabaryty budynków tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frotowej do okapu oraz do kalenicy, kąty nachylenia dachu, szerokości elewacji frontowych, powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki, oraz powierzchnię biologicznie czynną.

Przywołane wyżej ustalenia i wnioski uznać należy za prawidłowe i pozwalające na ocenę, że w sprawie ma miejsce tzw. kontynuacja funkcji, bowiem w obszarze analizowanym występują (w przeważającym zakresie) obiekty pełniące funkcję zabudowy mieszkaniowej.

Decyzją j.w. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla planowej inwestycji.

Organ wskazał, że Gmina C., dla wnioskowanego terenu, nie posiada aktualnie prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji na dz. nr [...] w m. C. gm. C. (w obszarze oznaczonym liniami rozgraniczającymi, określającymi teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik nr l do decyzji) położony był, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. przyjętego Uchwałą Nr XXX1I/123/83 Gminnej Rady Narodowej w C. z dnia 29 listopada 1983r. w sprawie zatwierdzenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. (Dz. Urz. WRN w Tarnowie z 1984r. Nr 2, póz. 8; zm. z 1989r. Dz. Urz. Woj. Tar. Nr 13. póz. 157; z 1994r. Dz. Urz. Woj. Tarn. Nr 9, poz.42.) (który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w obszarze opisanym jako tereny upraw polowych i użytków zielonych oznaczone symbolem R, oraz tereny cmentarzy oznaczone symbolem 22ZC - teren wolny od zabudowy (kapliczka).

Ochrona konserwatorska obiektów (dokumenty historii). Ponieważ dla wskazanego we wniosku terenu Gmina C. nie posiada aktualnie prawnie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Złożony wniosek spełnia warunki określone w art. 52 ust. 2 powyższej ustawy.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji opracował mgr inż. A. W..

Rozstrzygnięcie decyzji oparto na materiałach publicznych, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (który utracił moc), "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. oraz wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu "obszaru analizowanego" wyznaczonego wokół wnioskowanej działki. Teren spełnia warunki planistyczne określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję wydano po uzgodnieniu, stosownie do potrzeb, z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ww ustawy: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. (milcząco), Dyrektorem Regionalnym Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. (milcząco), Starostą Brzeskim jako organem właściwym w sprawach administracji geologicznej, jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, Kierownikiem Delegatury w Tarnowie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie.

Burmistrz C., stojąc na stanowisku, że wszelkie prace projektowe i wykonawcze winny spełniać najwyższe standardy budowlane, zawarł w niniejszej decyzji szeroki katalog warunków zapewniających ochronę interesów osób trzecich oraz gwarantujący wysoki i bezpieczny poziom prac projektowych.

Stwierdzono również, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie wystąpią też zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Charakter inwestycji, uzupełniającej istniejące zainwestowanie terenu, nie wpływa na walory krajobrazowe.

W odwołaniu skarżący domagali się zmiany decyzji w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku, wskaźnika zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej oraz usunięcie zapisu dotyczącego wyznaczonej strefy ochronnej 25m od ścian zewnętrznych kapliczki.

SKO w Tarnowie decyzją jak na wstępie uchyliło decyzje organu I instancji w części szerokość elewacji frontowej zabudowy mieszkalnej; od 11 m do 20,5 m i ustaliło: szerokość elewacji frontowej zabudowy mieszkalnej: do 20,5 m oraz wprowadziło zapis; "Ustalono strefę ochronną 20 m od ścian kapliczki" (pkt 1), w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO szczegółowo przedstawiło stan faktyczny, odnosząc się do wszystkich ustalonych warunków zabudowy. Analiza sprawy doprowadziła Kolegium do wniosku, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, tylko w dwóch punktach należy dokonać jej zmiany.

Kolegium stwierdziło, że warunki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. są w niniejszej sprawie spełnione. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej nr [...] (ul. Z. której administratorem jest Burmistrz C., Istniejące projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wodę doprowadzić z wodociągu gminnego. Ścieki sanitarne odprowadzić do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Wody opadowe z budynków i terenów utwardzonych odprowadzić na własny nieutwardzony teren, lub do zbiornika. Energię elektryczną doprowadzić z istniejącej sieci elektrycznej niskiego napięcia. Odpady gromadzić w pojemnikach z koniecznością ich odbioru przez jednostkę specjalistyczną. Ciepła woda użytkowa i energia cieplna dostarczane będą z kotłowni na paliwo stałe, projektowanego budynku, zaprojektowanej zgodnie z wymaganiami uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 styczna 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, powierzchnia terenu inwestycji na działce nr ew. [...] w m. C. wynosi 0,2020 ha i obejmuje grunt rolny klaso-użytku Rlllb; na podstawie, art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz, 1326 z późn. zm.), przepisów rozdziału 2 tj. "ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów położonych w granicach administracyjnych miast." W sprawie nie występuje przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy 17,5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej nr [...] (ul. Z.), została uznana przez Kolegium za prawidłową. W analizie przyjęto wyznaczenie linii zabudowy jako uśrednionej odległości wyznaczonej przez budynki znajdujące się na dwóch działkach sąsiednich. Z analizy wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznaczono na podstawie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu niż na podstawie wartości średniej. Analizowany obszar obejmuje zabudowane działki nr nr [...], [...], [...],[...], [...], [...] w m. C.. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanym obszarze wynosi od 5,1 % do 10,1 %, przy ich powierzchni od 1780 m2 do 4300 m˛, przy powierzchni 2020 m˛ działki nr [...] Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek wyznaczono na: max. 6.4 %. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na podstawie analizy (inny wskaźnik niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego).

Na analizowanym obszarze wskaźnik ten wynosi od 43 % do 53 % przy powierzchni działek zabudowanych na analizowanym obszarze od 1780 m2 do 4300 m2 i przy powierzchni 2020 m2 działki nr [...]. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na: min. 46 %. Również i w powyższym zakresie organ I instancji w sposób przekonywujący uzasadnił ustalenie tego parametru w innej niż średnia wielkości. Uwagę tę odnieść należy także do uzasadnienia dla ustaleń dotyczących powierzchni biologicznie czynnej. Argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą odnieść oczekiwanego rezultatu, bowiem ustalone wyżej wskaźniki wynikają ze średnich i Kolegium nie znajduje argumentów aby od tych średnich odstąpić.

Zauważyć trzeba, że możliwość zabudowy ponad 6% działki o pow. 2020 m˛ pozwala na zabudowę ponad 1203 m2 co w konsekwencji daje możliwość wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który będzie komponował się z budynkami znajdującymi się w obszarze analizowanym.

Kolegium ustaliło szerokość elewacji frontowej zabudowy mieszkalnej: do 20,5 m, w miejsce poprzednio ustalonej od 11 m do 20,5 m. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Kolegium podało, że parametr ten ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych zlokalizowanych na analizowanym obszarze dostępnych z drogi gminnej nr [...] (ul. Z. wynosi od 15,1 m do 19,1 m. Na analizowanym obszarze ustalono, że są budowane budynki z których jeden z nich (w niedalekiej odległości od analizowanego terenu ma szerokość 11,0 m. Szerokość elewacji frontowej (ustalonej od drogi gminnej nr [...] (ul. Z.)), nowej zabudowy mieszkaniowej wyznaczono: od 11,0 m do 20,5 m. Prawidłowo zatem - zdaniem Kolegium - zastosowano § 6 ust. 2, tj. określono szerokość elewacji frontowej z uwzględnieniem istniejącego sposobu zagospodarowania. Brak jest jednak przesłanek do ustalania dolnej granicy szerokości elewacji co powoduje, że ten warunek należy wykreślić pozostawiając górną granicę tej szerokości.

W kwestii strefy ochronnej wokół kapliczki Kolegium uzyskało informację, że Konserwator Zabytków, ustanawiając strefę ochronną kapliczki w odległości 25 m kierował się zapisami art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uznając, że jest to przepis ogólny, nie wyznaczający konkretnych zakazów i nakazów, Kolegium doszło do przekonania, że ustalenie w niniejszej sprawie strefy ochronnej od kapliczki oparte jest na zasadzie uznania administracyjnego. W konsekwencji przyjęło równowagę między prawem własności działki nr [...], a potrzebą ochrony kapliczki. Z uwagi na okoliczność, że realizacja planów inwestycyjnych będzie możliwa przy szerokości strefy ustalonej na 20 m, Kolegium doszło do wniosku, że tak ustalona strefa umożliwi realizację inwestycji w racjonalnym kształcie i uwzględniać będzie potrzebę ochrony obiektu zabytkowego. Brak jest natomiast podstaw do usunięcia zapisów o strefie ochronnej, bowiem organ I instancji bardzo obszernie i przekonywająco uzasadnił potrzebę jej utworzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie:

1. 1) przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art 7, art 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, brak wykonania prawidłowej analizy urbanistycznej i nie uwzględnienie w decyzji oraz analizie średnich wartości występujących w obszarze analizowanym wszystkich nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości w najbliższym sąsiedztwie, które powinny stanowić dla organu i podstawę ustalenia parametrów dla działki objętej wnioskiem, a to w szczególności:
3. - zupełne pominięcie na mapie oraz w analizie istniejącej zabudowy domem jednorodzinnym dwukondygnacyjnym na działce o numerze; [...] będącą nieruchomością graniczącą z nieruchomością [...], której dotyczy wniosek,
4. - istniejącej zabudowy budynkami mieszkalnymi na działkach [...] i [...], oznaczonych na mapie dołączanej do decyzji o WZ numerami, B2 i B3, które znajdują się w obszarze analizowanym, na skutek czego przyjęte wskaźniki i parametry w zaskarżonej decyzji nie i są prawidłowe;
5. b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie, że dla działki [...] wydane zostały dotychczas trzy odmienne decyzje o warunkach zabudowy, przy czym dwie ostatnie (tj. decyzja z dnia 12 czerwca 2023 r. oraz decyzja z dnia 30 grudnia 2022 r.] zawierają odmienne, bardzo rozbieżne wskaźniki (15 % wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy według decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r. i 6,4 % wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy według decyzji z dnia 12 czerwca 2p23 r.}, chociaż w aktach sprawy analiza urbanistyczna przeprowadzana przed wydaniem każdej z tych decyzji była jednakowa;
6. c) art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewyznaczenie innego wskaźnika, tj. wyższego niż 6,4% powierzchni nowej zabudowy, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym istnieją duże wahania dla tego wskaźnika, a uwzględniając wielkość działki, zamierzenie inwestycyjne skarżących i dotychczasowe treści decyzji o warunkach zabudowy wydawanych dla działki [...], a w szczególności treść analizy funkcji z dnia 21 października 2022 r. (w pkt 13 w części USTALENIA] do decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r., uzasadnione jest przyjęcie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który nie wynika bezpośrednio z obliczeń matematycznych, a który wynika z analizy;
7. d) art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 4 Rozporządzenia sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez niewyznaczenie innego wskaźnika, tj. wyższego niż 9,0 m, w sytuacji, gdy uwzględniając wielkość działki, zamierzenie inwestycyjne skarżących i dotychczasowe treści decyzji o warunkach zabudowy wydawanych dla działki [...], a w szczególności treść analizy funkcji z dnia 21 października 2022 r. (w pkt 15 w części USTALENIA) do decyzji z dnia 30 grudnia 2022 r., uzasadnione jest przyjęcie innego maksymalnej górnej krawędzi elewacji frontowej, wyznaczonej jako odległość kalenicy od średnio poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, który nie wynika bezpośrednio z obliczeń matematycznych, a który wynika z analizy;
8. e) art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczanie strefy ochronnej dla kapliczki wpisanej do Gminnej Ewidencji Zabytków jako 20 metrów od ścian kapliczki, w sytuacji, kiedy jest to parametr ustalony dowolnie, bez ustaleń w zakresie jego funkcji i konieczności, a także bez analizy wpływu wielkość ustalonej strefy ochronnej na możliwości zagospodarowania działki [...];
9. f) art 7, art 77 § 1 oraz art 80 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i należytego załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w sprawie został wyznaczony prawidłowy obszar analizowany, a wyznaczone na tej podstawie parametry pozostają w zgodzie z obowiązującymi w tej materii przepisami;
10. g) art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co doprowadziło do sytuacji, w której tożsame okoliczności faktyczne są przedmiotem odmiennej oceny dokonywanej przez organ.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj, pkt 1 co do strefy ochronnej oraz w pkt. 2 i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie: a) strefy ochronnej maksymalnie 10 metrów od ścian kapliczki, b) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek o wartości: maks. 15%, c) maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wyznaczonej jako odległość kalenicy od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku mieszkalnego: 10,0 m., d) wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki min. 40%, ewentualnie o uchylenie decyzji w ww, części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1. 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2. 2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3. 3) respektowania reguł kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji.

Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
5. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
6. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
7. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
8. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W orzecznictwie sądowym utrwalone są poglądy na temat roli, znaczenia i standardów, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela i przyjmuje jako własne.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21). Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust.

1. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 77/20).

Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne są także postanowienia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem decyzje o warunkach zabudowy podlegają uzgodnieniu m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Sądowa kontrola skarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

W pierwszej kolejności tut. Sąd podziela zarzuty skarżących dotyczące wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Znajdujący się w aktach sprawy dokument budzi wątpliwości co do jego przejrzystości i spójności. Analizator przyjmuje różne konfiguracje działek sąsiednich w zależności od cech, wskaźników i parametrów, które opisuje. Na przykład w pkt 13 analizy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został policzony dla 6 działek, zaś w pkt 14,15 i 16 ustalając uwarunkowania dla szerokości elewacji frontowej, parametr wysokości i geometrię dachu uwzględniono jedynie dwie działki. Brak przy tym wyjaśnienia tego zabiegu. W pkt 11 analizator wyjaśnia wprawdzie, że część działek dostępna jest z tej samej drogi publicznej (drogi gminnej nr [...]), ul. Z. a część jest dostępna z innej drogi publicznej (nie wskazano z jakiej). Jednak nadal nie wiadomo, dlaczego przy tych uwarunkowaniach te dostępne z innej drogi publicznej stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, a innych parametrów już nie. Analizator nie wyjaśnił także jak się ma uwzględnienie działek dostępnych z innej drogi publicznej do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W pkt 13 analizy wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek wyznaczono na maksymalnie 6, 4 % (jest to poziom wskaźnika średniego). Nie wskazano, jaki ewentualnie byłby minimalny wskaźnik wynikający z analizy albo dlaczego wyznaczenie wskaźnika minimalnego jest bezprzedmiotowe. Znajdujący się pod tabelą w pkt 13 tekst jest niezrozumiały i częściowo sprzeczny z tym, o czym mowa przed tabelą. W tekście "USTALENIA" wskazano, że wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi od 5, 1 % do 10, 1 %, co zdaje się wskazywać na jego rozpiętość, czy zróżnicowanie. W tekście przed tabelą zwrócono uwagę na to, że z uwagi na specyfikę tego wskaźnika jego wyznaczenie "w oparciu o matematycznie obliczoną średnią rzadko przynosi zadowalające rezultaty". Po czym wyznaczono go w oparciu o uśredniony wskaźnik, nie wyjaśniając dlaczego zatem w tym konkretnym przypadku wyznaczenie wskaźnika na poziomie średnim zdaniem analizatora jest zadowalające.

W pkt 14 analizy wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 17, 1 m, z uwzględnieniem tolerancji +/- 20 % od 13, 7 m do 20, 5 m. Następnie wskazano, że w pobliżu znajduje się budynek o szerokości elewacji 11 m, zatem szerokość elewacji powinna wynosić od 11 do 20, 5 m. Nie wiadomo, w jakiej odległości (w niedalekiej) i nie wiadomo, jakie uwarunkowania powodują, że to właśnie ten budynek może stanowić punkt odniesienia, skoro średnia z obszaru jest zupełnie inna. Wątpliwości tych nie usuwają wyjaśnienia organu I instancji z dnia 27 lipca 2023 r. Z kolei organ II instancji uchylił w tym zakresie decyzję organu I instancji pozostawiając jedynie górną granicę parametru szerokości elewacji frontowej. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że "prawidłowo zatem – zdaniem Kolegium – zastosowano § 6 ust. 2, t.j. określono szerokość elewacji frontowej z uwzględnieniem istniejącego sposobu zagospodarowania.

Brak jest jednak przesłanek do ustalenia dolnej granicy szerokości elewacji frontowej, co powoduje, iż ten warunek należy wykreślić pozostawiając górną granice tej szerokości". Rozstrzygnięcie takie jest nie tylko niezrozumiałe (nieuzasadnione), ale także nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądowym jest, by wskaźniki i parametry nowej zabudowy były wyznaczane w sposób konkretny, w przedziale "od-do". Wyjątkowe zatem okoliczności mogłyby przemawiać za odstąpieniem konkretnego wyznaczenia wskaźników lub parametrów nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie brak takich szczególnych uwarunkowań. Ustalono średni parametr, a jeśli organ uznaje, że należy odstąpić od wyznaczenia parametru średniego powinien wskazać, jakie okoliczności to uzasadniają, odwołując się do kryteriów związanych z zachowaniem ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie ani organ I instancji wyznaczając ten parametr na poziomie 11 m (dolna granica), ani organ II instancji kwestionując takie ustalenia nie wykazały motywów swoich rozstrzygnięć w kontekście wymogów ładu przestrzennego wynikających z analizy (co pośrednio jest konsekwencja jej wadliwości).

Dalej w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano na s. 5, że z analizy można wywieść, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków sąsiednich nie jest jednolita". Wobec tego maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono jako odległość kalenicy od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ustalono na 9 m". Tymczasem z analizy (pkt 15) wynika, że w obszarze analizowanym bryły poszczególnych budynków oraz układ połaci dachowych jest różny. Nie wyjaśniono przy tym, na czym to zróżnicowanie polega i jaki jest jego wpływ na sposób ustalenia parametru wysokości w tej konkretnej sprawie.

Skarżone rozstrzygnięcie jest także nieprawidłowe w zakresie dokonanego uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Poza sporem jest, że na działce objętej wnioskiem znajduje się kapliczka z I poł XIX w.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy podlegają uzgodnieniu m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przedmiotowa kapliczka jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Dostrzegając potrzebę uzgodnienia organ I instancji zwrócił się o takie uzgodnienie do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Tarnowie. Jednakże w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji organ wkroczył już w kompetencje organu ochrony wyznaczając strefę ochronną wokół kapliczki w odległości 25 m od ścian kapliczki. Wynika to z pozyskanych przez organ odwoławczy wyjaśnień organu uzgadniającego (k. 6 akt sprawy organu II instancji). Organ II instancji zwrócił się do organu uzgadniającego o wskazanie podstawy prawnej dla ustalenia strefy ochronnej.

W odpowiedzi organ uzgadniający powołał się na art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu II instancji "jest to przepis ogólny, nie wyznaczający konkretnych zakazów i nakazów". Dlatego w ocenie organu odwoławczego wyznaczenie strefy ochronnej wokół kapliczki pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. W konsekwencji przyjąć trzeba równowagę między prawem własności działki nr [...] a potrzebą ochrony kapliczki". Po czym organ odwoławczy doszedł do wniosku, że postulat zachowania równowagi zostanie spełniony, jeśli strefa ochronna będzie wynosiła 20 m, a nie 25 m. W ocenie tut. Sądu także organ II instancji wkroczył w kompetencje organu uzgadniającego. Skoro decyzja o warunkach zabudowy podlega ze względu na występowanie kapliczki uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków, to od początku do końca ten kompetentny organ rozpatruje uwarunkowania istotne dla uzgodnienia, w tym czy w ogóle potrzebna jest jakakolwiek strefa ochronna z uwagi na przedmiot decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organy postawiły organ uzgadniający przed faktem dokonanym wyznaczając, a następnie modyfikując strefę ochronną wkraczając tym samym w kompetencje organu uzgadniającego.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze stwierdzić należy, co następuje.

Jeśli chodzi o pominięcie w obszarze innych budynków wskazać należy, że jeśli chodzi o budynki w budowie (nie oddane do użytkowania) to stanowisko analizatora było prawidłowe. W analizie wskazano, w pkt 11.3, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki w budowie oznaczone symbolami B1 do B4 oraz budynki gospodarcze oznaczone symbolami od g1 do g2 i budynek inny oznaczony symbolem i1, lecz właśnie z tego powodu, że nie zostały jeszcze na dzień sporządzenia analizy oddane do użytkowania, zostały w niej pominięte, co - jak już wskazano - było zabiegiem prawidłowym.

Jeśli chodzi kwestie wydawania odmiennych rozstrzygnięć dla tej samej działki to o ile zapadały one w analogicznym stanie faktycznym przyznać należy, że taka praktyka pozostaje w sprzeczności z ogólnymi zasadami postepowania administracyjnego wyrażonymi w art. 8 i art. 9 k.p.a. Organy powinny mieć na względzie te zasady ponownie rozpatrując sprawę, a wszelkie odstępstwa od utrwalonej praktyki orzeczniczej powinny zostać szczegółowo uzasadnione.

Ponownie rozpatrując sprawę należy w pierwszej kolejności sporządzić nową, prawidłową i spójną analizę, uwzględniającą wszystkie istotne uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne, wskazać w niej działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p., a następnie konsekwentnie w oparciu o ten sam zbiór działek sąsiednich ustalić cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy. Te ostatnie należy wskazać w sposób konkretny, a wszelkie odstępstwa od zasad ogólnych ich wyznaczenia powinny być szczegółowo uzasadnione przez odniesienie się do konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w terenie. Wszak sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie z odpowiednimi kompetencjami.

Ustalając cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy organ powinien kierować się zasadami wyrażonymi w art. 8 i 9 k.p.a.

Nowy projekt decyzji wymagać będzie ponownego uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Organy powinny przy tym pamiętać, że wypowiadanie się o wszelkich uwarunkowaniach ochrony kapliczki należy do organu wyspecjalizowanego, w tym także o ewentualnej potrzebie utworzenia strefy ochronnej i jej zakresie.

W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organu II i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 1014 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi; koszty zastępstwa procesowego w kwocie określone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1779) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.