Uzasadnienie
Postanowieniem nr 177/22 z dnia 5 maja 2022 r., znak: NB.5160.5.20.2022, wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 31 marca 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynku usługowego (restauracji) położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z..
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, na który powołała się wnioskodawczyni, dodano 19 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), a zgodnie z art. 32 ustawy zmieniającej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Tymczasem w stosunku do budynku, o którym mowa we wniosku, Burmistrz Miasta Zakopane wydał ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki (decyzja z dnia 31 stycznia 1996 r., znak: BUA.II.7355-12/95).
Co więcej, złożenie w tym samym stanie faktycznym i prawnym wniosku tożsamego z wnioskiem z dnia 31 stycznia 2022 r., który rozstrzygnięto odmownie (postanowienie nr 76/22 z dnia 22 lutego 2022 r., znak: NB.5160.5.5.2022), musi skutkować ponowną odmową wszczęcia postępowania z uwagi na zasady trwałości decyzji administracyjnych i pewności obrotu prawnego.
Postanowieniem nr 877/2023 z dnia 27 października 2023 r., znak: WOB.7722.121.2022.JKUR, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał ww. postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca wyłączył możliwość zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektów budowlanych, do których przed 19 września 2020 r. wydano decyzje o nakazie rozbiórki, a w niniejszej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym, albowiem po rozpatrzeniu wniosku W. G. stwierdzono jej nieważność w zakresie terminu wykonania rozbiórki i odmówiono stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie (decyzja MWINB nr 908/2013 z dnia 22 listopada 2013 r., od której nie wniesiono odwołania).
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S., zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 7 ustawy k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- 2) art. 7a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony;
- 3) art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady równego traktowania i budowania zaufania;
- 4) art. 61 a § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie;
- 5) art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane przez zastosowanie go w sytuacji, gdy przepis ten przez swoją niekonstytucyjność nie powinien być stosowany;
- 6) art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie;
- 7) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 32 § 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że wydanie zaskarżonego postanowienia prowadzi do istotnego ograniczenia i naruszenia istoty prawa własności przez nieuzasadnione i dowolne odmienne traktowanie właścicieli nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi odwołała się do materiałów legislacyjnych, tj. uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk nr 121, Sejm RP IX kadencji) oraz wypowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Rozwoju na posiedzeniu Komisji Infrastruktury w dniu 15 stycznia 2020 r. Skarżąca podniosła, że pierwotnie projekt miał objąć wszystkie obiekty budowlane mające więcej niż 20 lat bez względu na datę wydania decyzji o nakazie rozbiórki, a art. 32 ustawy zmieniającej pojawił się po drugim czytaniu bez wyjaśnienia powodów, dla których ustawodawca tak mocno zróżnicował sytuację inwestorów. Sporny budynek istnieje 30 lat, od wydania decyzji o nakazie rozbiórki minęło 27 lat, a organy do tego powołane nie tylko jej nie wyegzekwowały, lecz utwierdzały inwestora w przekonaniu co do możliwości dalszego użytkowania obiektu, o czym świadczą kolejne decyzje dopuszczające czasowe korzystanie z obiektu.
Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy ograniczył się do zbadania, czy decyzja o nakazie rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym, nie zważając na to, że organ nieważnościowy pominął zweryfikowanie takich kwalifikowanych wad, które są widoczne na pierwszy rzut oka, a których działający w zaufaniu do organów państwa inwestor mógł nie być świadomy. Wszystkie organy powołują się bowiem na "decyzję Burmistrza Miasta Zakopane", która nie istnieje w obrocie prawnym, bo taka decyzja nigdy nie została wydana. W pieczęci nagłówkowej decyzji z dnia 31 stycznia 1996 r. widnieje bowiem "Urząd Miasta Zakopane", lecz nigdzie w jej treści nie wskazano pełnej nazwy organu i jego siedziby, a dokument nie został podpisany przez osobę działającą z upoważnienia organu, bo z pieczęci Zastępcy Burmistrza nie wynika, że osoba ta była upoważniona do podpisania tego rodzaju aktu administracyjnego.
Zdaniem skarżącej postępowanie powinno zostać wszczęte przede wszystkim po to, aby rzetelnie ustalić, czy decyzja o nakazie rozbiórki faktycznie została wydana. Z powyższych rozważań wynika co prawda, że nie, jednakże w celu wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w zaistniałym stanie faktycznym zasadnym było zwrócenie się do właściwego organu o przeprowadzenie w trybie nadzwyczajnej weryfikacji prawidłowości wydania decyzji MWINB z dnia 22 listopada 2013 r. Skarżąca wskazała, że art. 61a k.p.a. można stosować przed podjęciem czynności dowodowych i w oczywistych przypadkach, a tymczasem organ odwoławczy przeprowadził czynność dowodową (wezwał organ pierwszej instancji do dostarczenia uwierzytelnionej kopii decyzji o nakazie rozbiórki) i zastanawiał się nad rozstrzygnięciem przez półtora roku.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, podnosząc przy tym m.in., że kwestia istnienia w obrocie prawnym, legalności i wydania przez organ właściwy decyzji o nakazie rozbiórki została przesądzona ostateczną decyzją MWINB nr 908/2013 z dnia 22 listopada 2013 r., a w tym postępowaniu nie mógł weryfikować ani decyzji o nakazie rozbiórki, ani własnej decyzji nieważnościowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Stanowi on w § 1: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Przywołana regulacja wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga - przedmiotowy (inne uzasadnione przyczyny).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że podstawą odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest zaistnienie wskazanych w art. 61a k.p.a. innych uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Powyższe organ wywiódł z przepisu art. 49f ustawy prawo budowlane w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Dz. U. 2020 poz. 471).
Zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Dz. U. 2020 poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienionej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Podzielając stanowisko organu odwoławczego zauważyć należy, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Dz. U. 2020 poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ustawy zmieniającej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienionej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne wprowadzono do ustawy Prawo budowlane dopiero ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., a w poprzednio obowiązującej wersji ustawy takie rozwiązanie nie funkcjonowało, to w związku z tym przyjąć trzeba, że art. 25 ustawy zmieniającej nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych. Te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie funkcjonowały. To generalne odesłanie ustawodawcy nie ma więc zastosowania do przepisów określonych w art. 32 ustawy zmieniającej w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (por wyrok Naczelnego sądu administracyjnego z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt. II OSK 2857/21 oraz z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 35/22). Ww. przepis art. 32 ustawy zmieniającej jest zatem jedynym przepisem intertemporalnym, który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Wyklucza on możliwość wszczęcia postępowania na podstawie artykułu 49f ust. 1 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem 19 września 2020 r. decyzję o nakazie rozbiórki.
Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f Prawa budowlanego nie może być wszczęte, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki budynku położonego w Z. na działce ewidencyjnej [...] przy ul. [...], wydana w dniu 31 stycznia 1996 r. znak BUA.II.7355-12/95.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy właściwie wyjaśniły okoliczności sprawy. Jak wyżej wskazano, bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w zakresie dokonanej wykładni i zastosowania norm prawa materialnego tj. art. 49f ustawy prawo budowlane oraz art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane. Ustalenia poczynione przez organ znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, realizującym należycie wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Zarzuty skarżącej dotyczące nieważności decyzji z dnia 31 stycznia 1996 r. nakazującej rozbiórkę oraz wadliwości decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 listopada 2013 nr 908/2013 znak WOP.771.104.2012.AMLY o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 31 stycznia 1996 r. znak BUA.II.7355-12/95 w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej - nie są i nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. W niniejszej sprawie prawidłowo rozstrzygnięto bowiem tylko to, że zachodzi negatywna przesłanka ("inne uzasadnione przyczyny") wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego tj. że istnieje w obrocie prawnym decyzja nakazująca rozbiórkę, wydana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw tj. decyzja wydana przed dniem 19 września 2020 r.
Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.