Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego w K., na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2006, Nr 158, poz. 1118 z późn. zm.) zobowiązał T. i Z.J. jako inwestorów i współwłaścicieli budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w K. do dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanego połączenia dachów budynków zlokalizowanych na działkach 1 i 2 przy ul. [...] 1 i 2 w K. W postanowieniu tym organ określił, że wymagana ekspertyza winna obejmować część opisową wykonanego połączenia dachów w/w budynków z uwzględnieniem odprowadzenia wód opadowych z części połaci dachowej budynku nr 3 w miejscu połączenia z dachem budynku nr 2 w K. oraz wnioski i zalecenia dotyczące prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z połaci dachu budynku nr 3.
Ostateczny termin dostarczenia ekspertyzy został ustalony na dzień 30 listopada 2008 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzi, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego nieprawidłowego połączenia dachów ww. budynków oraz odprowadzenia wód opadowych z budynku nr 3 na działce 1 w K. Kontrola połączenia dachów budynków 1 i 2 przy ul. [...] w K. przeprowadzona w dniu 5.10.2007 r. wykazała, że dach budynku nr 3 posiada nowe pokrycie z blachy dachówkowej, natomiast budynek nr 2 posiada pokrycie z blachy cynkowej. Połać dachu na budynku nr 3 częściowo, od strony południowej, nachylona jest w kierunku wschodnim tj. na dach budynku nr 2. Pomiędzy budynkami wykonany jest mur ogniowy, który od strony południowej został częściowo zdemontowany na długości ok. 1 m i w to miejsce wykonano okap połaci dachowej na budynku nr 3 wystający ponad krawędź budynku o ok. 0,6 m. Na tej części połaci dachowej zamontowana jest rynna z prowizorycznym odprowadzeniem wody na działkę.
Dach, wg oświadczenia A.Z., właściciela budynku nr 2, został przebudowany przez inwestorów w czasie wymiany pokrycia dachowego na przełomie 2006 i 2007 roku. W wyniku przebudowy wody opadowe z dachu budynku nr 3 przelewają się daszek balkonu budynku nr 2 zalewając budynek i teren działki sąsiedniej. Nieprawidłowe połączenie dachów i brak muru ogniowego na całej długości pomiędzy budynkami powoduje zamakanie ścian zewnętrznych budynku nr 2.
Zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na opisane wyżej postanowienie wnieśli T. i Z.J., domagając się jego uchylenia. Podali, że połączenie dachów budynków 3 i 2 zostało wykonane 100 lat temu, natomiast w 2006 r. zostało wymienione jedynie pokrycie dachu budynku nr 3. Mur ogniowy pomiędzy budynkami nie został przez nich zdemontowany. Zalewanie ścian budynku nr 2 w okresie przeprowadzanej kontroli tj. w październiku 2007 r. miało miejsce, gdyż daszek balkonowy miał stare i podziurawione pokrycie, a rynna odprowadzającą wodę opadową była niedrożna. Obecnie A.Z. wykonał pokrycie daszku z eternitu falistego.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmienił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania czynności zakreślając termin 2 miesięcy od otrzymania wydanego postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że w kontekście ustaleń dokonanych przez organ l instancji zachodzą przesłanki określone w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia nałożenie na inwestorów obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej.
Skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na postanowienie WINB w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wniósł Z.J.. Zarzucił, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób jednostronny, nierzetelnie, bez informowania go o podejmowanych czynnościach, w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie jednej ze stron o częściowym zdemontowaniu muru ogniowego. Wyjaśnił, że właścicielem budynku nr 3 został w marcu 2006 r. Na przełomie 2006 i 2007 r. dokonał zgłoszenia wymiany pokrycia na budynku nr 3. Na przełomie września i października 2007 r. po gradobiciu, który rozbił daszek nad balkonem w budynku nr 2 woda zaczęła zalewać ściany budynków 3 i 2. Podkreślił, że murek ogniowy w miejscu połączenia budynków nie został przez niego zdemontowany, gdyż nie istniał, na okoliczność czego przedłożył ksero fotografii.
Nadto podniósł, że przeglądając akta w dniu 19 maja 2009 r. stwierdził brak oświadczenia A.Z. w przedmiocie przebudowy dachu, pracownik WINB w K. nie był w stanie udzielić mu informacji co się z nim stało. Jednocześnie został poinformowany, że w sprawie odbyła się kolejna wizja terenowa, o której nie został zawiadomiony. Podał, że w chwili obecnej po wykonaniu nowego pokrycia daszku balkonowego i wyczyszczeniu rynien przez A.Z. zalewanie ścian nie ma miejsca.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane daje uprawnienie organom nadzoru budowanego do żądania przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego danego obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie podnieść należy, że przedłożone akta administracyjne organu l instancji składają się z [...] kart. Jak wynika z karty [...] tych akt, w dniu 28.09.2007 r. prośbę do organu w sprawie połączenia dachów między budynkami przy ul. [...] 3 i 2 [...] złożyli L i A. Z.. Pisma takiego brak jest w aktach sprawy.
Nadto, z karty tej wynika również, że w dniu 3.09.2007 r. przeprowadzono kontrolę robót w budynku mieszkalnym nr 3 przy ul. [...] w K. W przedłożonych aktach administracyjnych brak protokołu kontroli z tej daty.
Z karty [...] akt wynika również, że w dniu 18.09.2007 r. Z.J. dołączył do sprawy jakąś dokumentację.
Akta dokumentacji tej nie zawierają.
Wreszcie, na karcie [...] akt administracyjnych znajduje się kserokopia fotografii z datą 5.10.2007 r. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu l instancji, podstawą dokonanych ustaleń były wyniki kontroli przeprowadzonej właśnie w dniu 5.10.2007 r.
W aktach nie ma protokołu kontroli z tej daty.
Na stronie [...] i następnych akt znajduje się natomiast protokół kontroli z dnia 29.09.2008 r. wraz z kserokopiami wykonanych podczas kontroli zdjęć, który jednakże nie stanowił podstawy dokonanych ustaleń.
Wobec powyższego pismem z dnia 10.08.2009 r. Sąd zwrócił się do organu l i II instancji o pilne przedłożenie akt administracyjnych [...] w sprawie stanu technicznego połączenia dachów między budynkami nr 3 i 2 przy ul. [...] w K. W odpowiedzi organ l instancji podał, że akta przedmiotowej sprawy ([...] kart) zostały przesłane przez organ II instancji przy piśmie z dnia 14.06.2009 r.
Skonstatować zatem pozostaje, że przedłożone akta administracyjne są niekompletne, a mimo stosownego wezwania organ ich nie uzupełnił.
Już to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, wobec naruszenia przez organy art. 7 kpa (statuującego zasadę dokładnego wyjaśnienia sprawy), art.8 kpa (zasada zaufania), art.67 kpa (nakazującego organowi sporządzenie protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy), art. 77 kpa (określającego obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), art.80 kpa (w myśl której organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona).
W nawiązaniu do zarzutu skargi, zmierzającego, jak się wydaje, do sformułowania tezy o naruszeniu przez organ art.79 kpa, nakazującego zawiadomienie strony o terminie oględzin, zauważyć należy, że jego ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu szczególnych unormowań zawartych w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art.81ust.4 prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 kpa. Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do wykonywania czynności kontrolnych są wyłącznie organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie (ust.3).
Przepis art.81 ust.4 prawa budowlanego nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku przeprowadzania innych dowodów. Ponadto zgodnie z treścią powołanego przepisu, jedynie protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Takich zaś protokolarnych, czyli utrwalonych w formie protokołu, ustaleń w niniejszej sprawie nie dokonano (w uzasadnieniu postanowienia powołano się bowiem na kontrolę, z której nie sporządzono protokołu). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie skorzystał więc w niniejszej sprawie z tego szczególnego środka dowodowego, w związku z czym miał obowiązek stosować się do reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym do art. 79 kpa, czego nie uczynił. Dlatego ten zarzut skargi należy uznać za zasadny.
Również ustalenie organu, że mur ogniowy pomiędzy budynkami został od strony południowej częściowo zdemontowany na długości ok. 1 m i w to miejsce wykonano okap połaci dachowej na budynku nr 3 wystający ponad krawędź budynku o ok. 0,6 m nie ma oparcia w zgromadzonym i przedstawionym Sądowi materiale dowodowym, przesądza to o naruszeniu przez organ art.7 i 77 kpa.
Rację ma też skarżący, że w aktach sprawy brak jest oświadczenia A.Z., właściciela budynku nr 2, w którym miał podać (jak to wynika z uzasadnienia postanowienia organu l instancji), że dach został przebudowany w czasie wymiany pokrycia dachowego przez skarżącego na przełomie 2006 i 2007 roku.
Treść protokołu kontroli z dnia 29.09.2008 r. (k.[...] akt administracyjnych) świadczy raczej o tym, że zawiera on oświadczenie A.Z., a nie ustalone przez organ fakty.
Na marginesie stwierdzić jeszcze pozostaje, że stosownie do treści art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn.zm.), będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Postanowienie wydane w tym trybie ma przede wszystkim charakter dowodowy i z uwagi na ten charakter jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Z uwagi na charakter tego postanowienia obowiązek w nim określony nie może również wykraczać poza żądanie przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Rzeczą organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wyżej wskazanych naruszeń postępowania oraz zebranie materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ winien będzie również wyjaśnić, czy wykonane przez skarżącego roboty budowlane objęte były dokonanym przez niego zgłoszeniem, a w razie pozytywnego ustalenia tego faktu, rozważenie czy wykonane roboty zgodne są z dokumentacją przedstawioną przy tym zgłoszeniu.
W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art.135 p.p.s.a. oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt l i II sentencji.
O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ppsa