Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. nr NO.0161.1.130.2021 (2) Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2020.2176.), art. 104 w zw. z art. 107 kpa oraz § 5 ust. 4 Statutu Zarządu Dróg Miasta Krakowa, stanowiącego załącznik do uchwały Nr CVIII/2809/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, która stanowi załącznik do Obwieszczenia Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 roku w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr CVIII/2809/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 roku w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz.Woj.Małop.2020.7323) odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji przetworzonych objętych wnioskiem (w zakresie od pkt 5 do 6) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 17 marca 2021 r. skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie złożonych do organu przez wymienionych dłużników wniosków o udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnych, wraz z dodatkową dokumentacją dotyczącą ich stanu materialnego (która nie stanowi w tym przypadku danych wrażliwych w związku z przyznaniem ulgi/umorzenia). Jednocześnie skarżąca wniosła o zanonimizowanie danych wrażliwych, o ile zaistnienie taka konieczność.
Nadto skarżąca zwróciła się o przekazanie pisemnych i merytorycznych przyczyn i uzasadnień decyzji dot. ulg w postaci umorzeń należności pieniężnych w stosunku do wymienionych dłużników za okres od 2011 r. do 2019 r.
Zdaniem organu skarżąca nie wykazała, że wnioskowana dokumentacja (82 komplety dokumentów - około 6560 kart spraw) z lat 2011 - 2019, która winna zostać skopiowana oraz poddana procesowi anonimizacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Organ dodał, że wykonanie powyższych czynności wymagałoby oddelegowania dwóch pracowników na okres miesiąca, celem realizacji tylko i wyłącznie działań powyżej opisanych. Uwzględniając średnią ilość dni roboczych w miesiącu tj. 20 dni i ośmiogodzinny czas pracy można wyliczyć, iż jeden pracownik miesięcznie pracuje przez około 160 godzin, 2 pracowników - 320 godzin. Zatem średnio na analizę pod kątem ewentualnej anonimizacji oraz zanonimizowanie każdej karty sprawy pracownik poświęciłby niespełna około pół godziny. Przy faktycznym wykonywaniu tej czynności czas 30 minut na zapoznanie się z treścią danych zawartych na jednej karcie oraz ich ewentualną anonimizację może okazać się niewystarczający.
Jednocześnie Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa nie doszukał się okoliczności determinujących spełnienie przedmiotowego warunku, tj. iż przetworzenie żądanych informacji publicznych stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych dokumentów/danych dla poprawy funkcjonowania administracji publicznej w Gminie Miejskiej Kraków.
Od ww. decyzji odwołanie wniosła N. P..
Decyzją z dnia 31 maja 2022 r., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja jest kolejną decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wyjaśnił, że definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Zgodnie z regulacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna ilość tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego.
W niniejszej sprawie decyzję o odmowie udostępnienia informacji ponownie oparto o okoliczność, iż chodzi o informację przetworzoną. W uzasadnieniu decyzji uwzględniając wytyczne Kolegium wyjaśniono, iż udostępnienie informacji będzie musiało zostać poprzedzone jej przetworzeniem. Organ w szczegółowy sposób przedstawił zawartość teczek osobowych według grup podmiotów uprawnionych do ulg w spłacie nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze cywilno - prawnym. Wskazano, że średnio w każdej teczce może znajdować się około 80 kart. Wnioskodawczyni żąda dokumentów dla 82 podmiotów za okres od 2011 r. do 2019 r. Jedynie w przybliżeniu można wskazać, że analizie i anonimizacji podlegać będzie około 6560 kart dokumentów. Organ przedstawił sposób wyliczenia czasu potrzebnego do przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem strony.
Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia organu I instancji są wiarygodne i zgodne z doświadczeniem i logiką życiową. Wskazano w przybliżeniu jakie i ile dokumentów musi być przeanalizowanych w celu udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. W tej sytuacji w istocie powstanie nowa - nie istniejąca obecnie informacja - zbiór informacji sporządzony według żądanego przez wnioskodawcę kryterium. W ocenie Kolegium organ w sposób wyczerpujący przedstawił sekwencję czynności koniecznych, by można było udostępnić żądaną informację. Wyjaśniono w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż chodzi o informację przetworzoną.
Instytucja udostępnienia informacji publicznej ma na celu jedynie zagwarantowanie jawności działań podmiotów publicznych i rozróżnia udostępnienie informacji prostej – nie wymagającej wysiłku - dostępnej "od ręki" oraz informacji przetworzonej, z której przygotowaniem wiąże się konieczność poniesienia nakładów pracy i czasu. Mając na uwadze ugruntowane już orzecznictwo w sprawie rozumienia pojęcia informacja przetworzona, Kolegium przychyliło się do twierdzenia organu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie informacją.
Z kolei udostępnienie takiej informacji (przetworzonej) jest uzależnione od wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, czego w niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie wykazała.
Na powyższą decyzję N. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art.
- 61. ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;
- - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej Jako: UDIP), w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;
- - art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została wykazana.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności, opisana w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.).
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 24 lutego 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z przywołaną normą odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy należało uwzględnić, że skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej do Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Jak wynika z § 1 Statutu Zarządu Dróg Miasta Krakowa stanowiącego załącznik do uchwały nr CVII/2809/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. 2018 r. poz. 7323) Zarząd Dróg Miasta Krakowa jest "samodzielną jednostką organizacyjną gminy Miejskiej Kraków, nie posiadającą osobowości prawnej, działającą jako wyodrębniona jednostka budżetowa".
W tym miejscu zauważyć warto, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa w art. 4 ust. 1 otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Wynika z niego, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Jak zatem wynika z powyższego, u.d.i.p. wskazuje obok organów władzy publicznej, przez które należy rozumieć w szczególności organy administracji publicznej (w tym Prezydenta Miasta Krakowa), inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, takie jak np. jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, w tym Zarząd Dróg Miasta Krakowa. Tych podmiotów dotyczy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi: "Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio." Z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wynika natomiast, że "Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania."
Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa nie działał jako organ upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym wydawania decyzji administracyjnych i postanowień, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa. Do tej funkcji Dyrektora odnosi się § 5 ust. 4 Statutu ZDMK, który to przepis przywołany został jako podstawa prawna decyzji z dnia 24 lutego 2022 r. Jednakowoż treść tej decyzji, zamieszczone tam oznaczenie organu "Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa" oraz podpis osoby powołanej na stanowisko Dyrektora ZDMK, z pieczęcią określającą funkcję tej osoby ("Dyrektor ZDMK") nakazują przyjąć, że Dyrektor ZDMK działał w imieniu własnym - jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną, zobowiązaną do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.; właściwy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; a nadto właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (podobnie zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., I OSK 2373/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć należało również w związku z powyższym, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów tego Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Kodeksową definicję legalną pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego określa art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym rozumie się przez nie organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zarząd Dróg Miasta Krakowa oczywiście nie stanowi żadnego z wymienionych tu organów, a jednocześnie nie należy do "służb, inspekcji i straży" działających w imieniu prezydenta miasta. To pojęcie przypisywane jest bowiem specjalnym podmiotom funkcjonującym w ramach administracji zespolonej, do których ZDMK nie został zaliczony.
Z powyższego wynika, po pierwsze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do działającego we własnym imieniu w sprawach dostępu do informacji publicznej Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Po drugie, od decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w tej sprawie nie przysługiwało odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Po trzecie, wniosek ten podlega rozpatrzeniu przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 u.d.i.p.
Wszystko powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co oznacza, że konieczne było stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa ponownie rozpatrzy sprawę, przyjmując, że skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprawidłowo, wskutek błędnego pouczenia zawartego w decyzji z 24 lutego 2022 r., oznaczony jako odwołanie,
W tych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.