Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1021/15

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 9 marca 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku A. W. oraz K. W., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...], dotyczącej nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją drogi krajowej nr [...], na odcinku [...], posiadającym poniżej czterech pasów ruchu w km 440+966+461+100, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2009 r., znak [...].

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 w związku z art. 149 § 2 K.p.a..

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 9 maja 2012r., pełnomocnik A. W. oraz K. W. zwrócił się z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...] dotyczącej nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją drogi krajowej nr 4, na odcinku [...], posiadającym poniżej czterech pasów ruchu w km 440+966+461+100.

W wyniku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem postanowieniem SKO w [...] z dnia 27 lipca 2012 r. znak [...] odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...]. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w [...] z dnia 6 listopada 2012 r., znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2013r., sygn. II SA/Kr 130/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż Kolegium przedwcześnie uznało, iż skarżący nie zachowali wymaganego terminu do złożenia wniosku.

A. i K. W. nie kwestionowali, że nie brali udziału w spotkaniu informacyjnym zorganizowanym przez GDDKiA Oddział w [...] w dniu 2 lutego 2012 r.. Podczas tego spotkania nie zostali poinformowani o podstawie prawnej działań zmierzających do budowy ekranów akustycznych, którym się sprzeciwiają, czyli decyzji Starosty z dnia 4 lutego 2009 r.

Zgodnie ze stanowiskiem zawartym we wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania, wiedzę o decyzji Starosty dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...], A. i K. W. powzięli w dniu 11 kwietnia 2012 r. od swojego pełnomocnika.

WSA w Krakowie wskazał, iż ustalenie daty, w której do stron postępowania wznowieniowego dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu jest istotne, ponieważ od dnia uzyskania takiej informacji rozpoczyna bieg miesięczny termin określony w art. 148 K.p.a.. Nie ma przy tym znaczenia, z jakiego źródła strony dowiedziały się o wydaniu decyzji. Z uwagi na brak w aktach sprawy administracyjnej dokumentów, z których by wynikało, że w czasie spotkania informacyjnego w dniu 2 lutego 2012 r. jego uczestnicy - w tym skarżący - zostali poinformowani o podstawie prawnej składanych uwag, jak również Kolegium nie uzyskało oświadczeń A. W. oraz K. W. potwierdzających, iż właśnie w dniu 11 kwietnia 2012 r. uzyskali informację o przedmiotowej decyzji, a także nie ustaliło w jakiej formie (ustnej czy pisemnej lub innej) i w jakich okolicznościach pełnomocnik skarżących powiadomił ich o przedmiotowej decyzji - należy przyjąć, iż Kolegium nie uczyniło zadość wymaganiom art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a..

Jednocześnie wskazano, że w sytuacji gdy nie ma dokumentów, w oparciu o które można by ustalić, kiedy A. i K. W. dowiedzieli się o ww. decyzji, można zastosować art. 86 K.p.a. celem przesłuchania stron oraz przepis art. 75 § 1 K.p.a., celem przesłuchania ich pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał również, iż rozpoznając ponownie sprawę Kolegium podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia daty, w której strony dowiedziały się o decyzji kończącej postępowanie, a o wznowienie którego występują, celem jednoznacznego ustalenia, czy został przez nie zachowany jednomiesięczny termin do złożenia podania.

W wyniku wskazań powyższego wyroku Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia 7 października 2013 r. znak [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...]. Postanowienie powyższe zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. znak [...], [...].

W wyniku skargi złożonej przez strony WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 171/14, uchylił obydwa powyższe postanowienia. W uzasadnieniu wyroku podniesiono w szczególności, iż Kolegium nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący kwestii dowiedzenia się przez wnioskodawców o decyzji, która zakończyła postępowanie. Zwrócono uwagę, iż ustaleń powyższych należy dokonać w odniesieniu do decyzji wydanej w ostatniej instancji, którą w przedmiotowej sprawie była decyzja organu II instancji - Kolegium - z dnia 22 czerwca 2009 r. znak [...]. Przesłanka zachowania terminu winna być odniesiona właśnie do tej daty. W celu dokonania powyższych ustaleń zasadne jest w szczególności przesłuchanie stron oraz ich pełnomocnika.

Wobec powyższego w obecnie prowadzonym postępowaniu SKO wezwało strony oraz ich pełnomocnika do złożenia wyjaśnień i ustaliło, iż datą dowiedzenia się o wydaniu przez Kolegium decyzji z dnia 22 czerwca 2009 r. [...] jest czerwiec 2012 r.. W dniu 25 lutego 2015 r. wnioskodawcy oświadczyli bowiem, iż datą dowiedzenia się o istnieniu decyzji jest czerwiec 2012 r. Tę samą datę (dokładnie 18 czerwca 2012 r.) podał pełnomocnik wnioskodawców podczas przesłuchania w dniu 28 listopada 2014 r. precyzując, iż prawdopodobnie wnioskodawcy informacje o przedmiotowej decyzji powzięli z treści pisma Starosty, w którym Starosta przesłał do SKO w [...] wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższych ustaleń SKO stwierdziło, że w myśl art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W tym ostatnim wypadku nie ma znaczenia, od kogo strona powzięła wiadomość o treści decyzji. Informacja ta może więc pochodzić zarówno od organu, który decyzję wydał, jak również z dowolnego innego źródła, aby tylko wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyr. NSA z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54 136). Należy też pamiętać, że w art. 148 § 2 K.p.a. jest mowa o dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a więc o dacie powzięcia przez nią wiadomości ojej istnieniu.

Dokonując analizy obowiązujących przepisów organ stwierdził, iż otwarty termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to czas, który zawiera się między dwoma zdarzeniami - datą powzięcia wiadomości o istnieniu decyzji i upływem miesiąca od powyższej daty. Podkreślono, iż wznowienie postępowania to instytucja o charakterze nadzwyczajnym, której konsekwencją może być wzruszenie decyzji, której przysługuje przymiot ostateczności. Z uwagi na powyższe stwierdzono, iż badanie zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w istocie musi być oparte o ustalenie okoliczności dowiedzenia się przez stronę o istnieniu decyzji drugoinstancyjnej - jeśli taka była wydana.

Nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawie przed pierwszą instancją, jeśli na skutek wniesienia odwołania od wydanej w nim decyzji zakończyło się ono decyzją organu drugiej instancji. W niniejszej sprawie na skutek odwołania od decyzji wydanej przez Starostę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydało decyzję z dnia 22 czerwca 2009 r. znak [...]. O istnieniu tej decyzji wnioskodawcy dowiedzieli się w czerwcu 2012 r. – ich pełnomocnik uściślił, iż było to w dniu 18 czerwca 2012 r.

Od tej też daty rozpoczyna się bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Taka również konkluzja płynie z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 171/14, a także z analizy przepisu art. 148 § 2 K.p.a., który stanowi, iż termin do złożenia wniosku "biegnie od dnia". Zatem przed tą datą termin nie biegnie. Wniosek o wznowienie postępowania obecnie będący przedmiotem badania został złożony w dniu 10 maja 2012 r., a więc bezsprzecznie przed rozpoczęciem biegu terminu. Z uwagi na powyższe rozważania oraz treść wyroku, którym Kolegium jest związane, zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia z uwagi na niezłożenie wniosku w terminie przewidzianym prawem.

A. W. i K. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 149 § 4 K.p.a..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1. 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 oraz art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie lub odmowę zastosowania,
2. 2. art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 2 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie lub odmowę zastosowania.

Skarżący wnieśli o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia,
2. 2. wznowienie - zgodnie z pierwotnym wnioskiem strony - postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty nr [...], z dnia 4 lutego 2009 roku z uwagi na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. niezawiniony brak udziału strony w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu zarzutów podnieśli, że w odniesieniu do okoliczności w jakich strona dowiedziała się o decyzji Starosty:

1. 1) w dniu 11 kwietnia 2012 roku A. i K. W., jako strony postępowania, powzięli od swojego pełnomocnika informację o wydaniu przez Starostę w dniu 4 lutego 2009 roku decyzji nr [...]; za pismem z dnia 16 kwietnia 2012 roku, [...], zwrócono się z prośbą o wydanie uwierzytelnionego odpisu lub kserokopii powołanej decyzji Starosty z dnia 4 lutego 2009 roku, nr [...], celem zapoznania się z jej treścią, co miało miejsce w dniu 27 kwietnia 2012 r.,
2. 2) z początkiem 2012 roku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zorganizowała cykl spotkań informacyjnych dla mieszkańców miejscowości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...], przeprowadzonych na potrzeby wykonania dokumentacji projektowej zabezpieczenia akustycznego drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w km 0+500 - 22+100 (kilometraż od 439+563 do 461+100); w jednym ze spotkań brali udziałów A. i K. W., jak również inni mieszkańcy, którzy zgłosili szereg uwag do forsowanego przez przedstawicieli GDDKiA sposobu działania, zmierzającego do budowy ekranów akustycznych; również A. i K. W., jako współwłaściciele nieruchomości składających się z działek nr [...], nr [...], [...] oraz [...] położonych w S., wnieśli uwagi i zawnioskowali o nieustawianie ekranów akustycznych wzdłuż ich nieruchomości,
3. 3) A. i K. W. wzięli udział w zorganizowanym przez GDDKiA spotkaniu jako współwłaściciele nieruchomości składających się z działek nr [...], nr [...], [...] położonych w S., na których prowadzą działalność gospodarczą produkcyjno-handlową, prowadząc przedsiębiorstwo pod nazwą Firma "[...]" K. W., A. W. Spółka jawna, w tym główny sklep detaliczny,
4. 4) miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg w dniu 11 kwietnia 2012 roku, tj. w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji Starosty nr [...] z dnia 4 lutego 2009 roku.

Skarżący nie zgodzili się z krzywdzącym strony rozstrzygnięciem SKO w [...], a także twierdzeniami zawartymi w postanowieniu z dnia 9.03.2015 r., znak: [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia.

W ocenie skarżących zaskarżone rozstrzygniecie rażąco narusza ww. przepisy prawa i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Skarżący nie zgodzili się z oceną, iż decydujące znaczenie dla wznowienia postępowania ma data powzięcia informacji o decyzji SKO w [...] z dnia 22 czerwca 2009 roku znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 4 lutego 2009 roku, znak: [...].

Zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu SKO w [...], m.in.:

1. 1. błędne zastosowanie lub odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decydujące znaczenie dla wznowienia postępowania ma data powzięcia informacji o decyzji SKO w [...] z dnia 22 czerwca 2009 roku znak: [...], co miało miejsce - zgodnie z wyjaśnieniami stron i ich pełnomocnika - w dniu 18 czerwca 2012 roku, a zatem wniosek o wznowienie postępowania z dnia 9 maja 2012 roku był bezskutecznie złożony przed rozpoczęciem biegu terminu pomimo, iż:
2. a) wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w odniesieniu do spraw zakończonych decyzją ostateczną, dlatego termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania może rozpocząć bieg najwcześniej w pierwszym dniu po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję; podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dacie, w której decyzja stała się ostateczna (wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., II OSK 1113/10).
3. b) nie ulega wątpliwości, że w momencie złożenia przez zainteresowanych wniosku o wznowienie postępowania, w toku którego Starosta wydał decyzję nr [...] z dnia 4 lutego 2009 roku, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tą decyzję w mocy, przedmiotowe postępowanie zostało ostatecznie zakończone,
4. c) skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania wiedzieli o wydaniu decyzji Starosty nr [...] z dnia 4 lutego 2009 roku oraz mieli świadomość, że postępowanie zostało ostatecznie zakończone (czego przejawem było rozpoczęcie prac przygotowawczych do jej realizacji prowadzonych przez GDDKiA w K.), zatem twierdzenie, że termin do złożenia wniosku rozpoczął swój bieg dopiero w dniu 18 czerwca 2012 roku, tj. w dniu, w którym dowiedziano się o decyzji SKO w [...] z dnia 22 czerwca 2009 roku znak: [...] jest bezprzedmiotowe, nieracjonalne i obarczone nie dającym się zrozumieć formalizmem, ani pogodzić z normami art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a.,
5. d) wniosek o wznowienie postępowania 9 maja 2012 roku został złożony skutecznie oraz w ustawowym terminie,
6. 2. naruszenie podstawowych zasad ogólnych K.p.a., przewidzianych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 K.p.a., poprzez:
7. a) błędne zastosowanie lub odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 2 K.p.a., o którym mowa w pkt 1,
8. b) lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie zawiera uzasadnienia przyjętej w nim argumentacji,
9. c) opieszałe i przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na podjęcie pierwszej czynności w ponownie rozpoznanej sprawie w terminie około pięciu miesięcy od uprawomocnienia się wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Kr 171/14,
10. d) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zajmując się sprawą po raz trzeci (po dwóch wyrokach WSA w Krakowie uchylających postanowienia organu), na przestrzeni blisko trzech lat, poszukując argumentacji na poparcie swoich twierdzeń całkowicie zmieniło swoje dotychczasowe ustalenia poprzez przyjęcie, że termin na złożenie wniosku rozpoczął bieg w dniu 18 czerwca 2012 roku - taki sposób prowadzenia postępowania z pewnością nie przyczynia się do realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej,
11. 3. naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym, a w szczególności art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez błędną i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zdecydowanie przekraczającą swobodę oceny, która przysługuje organowi.

Zatem wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 9 maja 2012 roku, przekazano z zachowaniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r. znak [...], na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 w związku z art. 149 § 2 K.p.a., utrzymało w mocy opisane na wstępie postanowienie SKO w [...] z dnia 9 marca 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ powtórzył rozważania zawarte w uzasadnieniu postanowienia SKO w [...] z dnia 9 marca 2015 r., nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium stwierdziło, że ww. postanowienie jest prawidłowe.

A. W. i K. W. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego:

1. 1. art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wezwania skarżących do sprecyzowania wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, kiedy w momencie składania wniosku nie mieli oni wiedzy o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję Starosty z dnia 4 lutego 2009 roku,
2. 2. art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 i 148 § 2 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na odmowie wznowienia postępowania w sprawie związanej z decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2009 roku.

Mając na uwadze powyżej wskazane uchybienia, wnieśli:

1. 1. na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. o uchylenie postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego postanowienia wydanego w l instancji,
2. 2. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu zarzutów powtórzyli argumenty podniesione w odwołaniu.

Ponadto wskazali na naruszenie w toku całego postępowania art. 9 K.p.a. Przepis ten nakłada na organy administracyjne szczególny obowiązek dbania, aby w toku postępowania administracyjnego strony postępowania zawsze były informowane o wszelkich konsekwencjach swoich działań. Przepis ten nakłada również na organy administracyjne obowiązek wzywania stron postępowania do uzupełnienia, sprecyzowania lub korekty składanych przez stronę wniosków i oświadczeń.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że składając w dniu 9 maja 2012r. wniosek o wznowienie skarżący dążyli do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty z dnia 4 lutego 2009 roku, ponieważ nie wiedzieli o istnieniu utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy przy tym podkreślić, że przez wyeliminowanie decyzji skarżącym chodziło o usunięcie skutków rozstrzygnięcia, które naruszają ich interes prawny, a nie stricte wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Przyjmując wniosek o wznowienie postępowania organ administracyjny ma obowiązek zbadania, czy wniosek ten dotyczy decyzji ostatecznej. Skarżący podkreślili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ który wydaje decyzję w wyniku odwołania od decyzji Starosty, powinien od razu stwierdzić, że wniosek skarżących może dotyczyć decyzji o charakterze nieostatecznym i poinformować ich o ojej decyzji wydanej w tej sprawie oraz wezwać ich do sprecyzowania złożonego wniosku. Organ administracyjny zaniechał tych czynności pomimo tego, że na skutek dwukrotnego uchylania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jego rozstrzygnięć miał szansę zrobić to kilkukrotnie.

W związku z powyższym skarżący wskazali, że SKO niezasadnie uznało, iż skarżący swój wniosek złożyli przedwcześnie. Brak bowiem korekty złożonego przez skarżących wniosku wynikał z zaniedbań SKO poczynionych w toku postępowania.

Skarżący podkreślili, że zaniechania te miały istotny wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania, uniemożliwiły one bowiem skarżącym prawidłowe określenie swojego żądania, w którym od początku chodziło o wyeliminowanie z obrotu prawnego merytorycznych rozstrzygnięć, a nie określonych aktów administracyjnych. Takie działanie SKO obniża również zaufanie obywateli do organów administracyjnych, bowiem badając wniosek obywatel ma prawo oczekiwać, iż zostanie przez organ poinformowany o wydaniu przez niego decyzji, która może mieć wpływ na treść złożonego przez niego wniosku.

SKO powinno było wezwać skarżących do sprecyzowania wniosku i dopiero w momencie, gdyby podtrzymali oni swoje stanowisko co do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty byłoby uprawnione do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowa decyzja nie miała charakteru decyzji ostatecznej. Gdyby zaś na skutek sprecyzowania wniosku o wznowienie postępowania skarżący prawidłowo wskazali decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miałoby obowiązek wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku, a skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 czerwca 2015 r. znak [...], wydane na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 w związku z art. 149 § 2 K.p.a. Postanowieniem tym utrzymano w mocy opisane na wstępie postanowienie SKO w [...] z dnia 9 marca 2015 roku, nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2009 r. znak: [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2009 r. znak [...], dotyczącej nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu związanego z eksploatacją drogi krajowej nr [...], na odcinku [...], posiadającym poniżej czterech pasów ruchu w km 440+966+461+100.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (por. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych została określona przepisami art. 145 - 152 K.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.

Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega zatem na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania w myśl K.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym, w tym nie dochowano terminu.

Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. wniosek o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.).

Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały (powołane w podaniu o wznowienie) podstawy wznowienia postępowania.

Organ rozpatrywał sprawę po raz kolejny, w związku z czym był zobowiązany do uwzględnienia wytycznych wskazanych przez WSA w Krakowie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 171/14.

Trafnie organ stwierdził, że otwarty termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. to czas, który zawiera się między dwoma zdarzeniami - datą powzięcia wiadomości o istnieniu decyzji i upływem miesiąca od powyższej daty.

Podkreślenia wymaga, iż wznowienie postępowania to instytucja o charakterze nadzwyczajnym, której konsekwencją może być wzruszenie decyzji, której przysługuje przymiot ostateczności. Badanie zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w istocie musi być oparte o ustalenie okoliczności dowiedzenia się przez stronę o istnieniu decyzji drugoinstancyjnej – jeśli była wydana.

Prawidłowo organ uznał, że nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawie przed pierwszą instancją, jeśli na skutek wniesienia odwołania od wydanej w nim decyzji zakończyło się ono decyzją organu drugiej instancji. W niniejszej sprawie, na skutek odwołania od decyzji wydanej przez Starostę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydało decyzję z dnia 22 czerwca 2009 r. znak [...]. O istnieniu tej decyzji wnioskodawcy dowiedzieli się w czerwcu 2012 r. – ich pełnomocnik uściślił, iż było to w dniu 18 czerwca 2012 r..

Jak słusznie wskazał WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 171/14 przeprowadzone w sprawie przez orzekający organ czynności i ustalenia przy pierwszym i drugim rozpoznawaniu wniosku o wznowienie postępowania w nieuprawniony sposób koncentrowały się na ocenie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, ale odnoszonym do decyzji pierwszoinstancyjnej – decyzji Starosty z dnia 4 lutego 2009 r..

Organ administracji w drugim postępowaniu, nienależycie odczytując treść zaleceń kierowanych przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3.04.2013 r., przeprowadził szereg dowodów nieadekwatnych do istoty kontrolowanej sprawy. Organ naruszył w tamtych postępowaniach przepisy K.p.a. dotyczące wznowienia postępowania, a także art. 9 K.p.a.. W konsekwencji naruszono też art. 153 P.p.s.a., co stało się przyczyną uchylenia przez Sąd w sprawie o sygn. II SA/Kr 171/14 wadliwych postanowień z dnia 7 października 2013 r. znak [...] oraz z 12 grudnia 2013 r. znak [...], [...].

Organ przeprowadzając na nowo postępowanie, po wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 171/14, ustalił w sposób jednoznaczny datę dowiedzenia się przez skarżących o istnieniu ostatecznej decyzji drugoinstancyjnej wydanej przez SKO w [...] z dnia 22 czerwca 2009 r. znak [...].

Zatem tak ustalona data – 18 czerwca 2012 r. - wyznaczała rozpoczęcie biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Podanie o wznowienie postępowania inicjujące przedmiotowe postępowanie zostało złożone w dniu 10 maja 2012 r., a więc bezsprzecznie przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący – skoro w dacie 18 czerwca 2012 r. dowiedzieli się o istnieniu decyzji ostatecznej, wydanej przez organ II instancji – złożyli po dniu 18 czerwca 2012 r., w otwartym miesięcznym terminie, podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, czego nie uczynili.

Powszechnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że wniesienie pisma procesowego inicjującego postępowanie (jak np. odwołania - inicjującego postepowanie odwoławcze) przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego wniosku jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony i stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyr. WSA w Lublinie z 17.01.2013 r., II SA/Lu 748/12, Lex nr 1270458; wyr. NSA w Warszawie z 05.06.2008 r., I OSK 831/07, Lex nr 523914).

W konsekwencji organ słusznie uznał, że zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia z uwagi na złożenie wniosku przed rozpoczęciem biegu terminu przewidzianego prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że SKO w [...] istotnie naruszyło art. 9, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 K.p.a., przez zaniechanie wezwania skarżących do sprecyzowania wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, kiedy w momencie składania wniosku nie mieli oni wiedzy o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję Starosty z dnia 4 lutego 2009 roku.

Co więcej, z akt sprawy oraz wydawanych we wcześniejszych postępowaniach rozstrzygnięć wynika, że konsekwencje istnienia decyzji SKO w [...] z dnia 22 czerwca 2009 r. znak [...] umknęły uwadze organu, albo organ zignorował powyższy fakt, nadal prowadząc postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Powyżej wskazane naruszenie, będące - jak już wskazano - podstawą uchylenia przez WSA w Krakowie wadliwych postanowień wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 171/14, nie mają jednak wpływu na ocenę prawidłowości i legalności postanowień poddanych ocenie Sądu w niniejszej sprawie.

Zatem w oparciu o powyższe należy uznać, że kwestionowane skargą w niniejszej sprawie postanowienia, mimo naruszenia przez organ w postępowaniu art. 9 K.p.a., nie naruszają art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 i 148 § 2 K.p.a. i odpowiadają w swej istocie prawu.

Należy też wskazać, że decyzja SKO w [...] z dnia 22 czerwca 2009 r. znak [...] była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 9.12.2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1353/09) skargę oddalił.

Na marginesie Sąd stwierdza, że organ naruszył w kontrolowanym postępowaniu również art. 153 P.p.s.a., nie dokonując - wbrew wyraźnym wytycznym WSA w Krakowie zawartym w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 171/14 - ustaleń, czy i jakie znaczenie, w zakresie zachowania przez skarżących terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania, ma fakt ogłoszenia o wydanych decyzjach w formie obwieszczenia. Jednak i to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Należy zauważyć również, że w aktach przedstawionych Sądowi znajduje się wniosek W. J. z dnia 29 czerwca 2015 r., uzupełniony pismami z dnia 7 lipca 2015 r. oraz z 11 września 2015 r., o wznowienie postępowań:

1. - zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2009 r., znak [...],
2. - Starosty z dnia 12 lipca 2011 r. nr [...] zmieniającą decyzję z dnia 4 lutego 2009 r., znak: [...].

Z pisma SKO z dnia 21 września 2015 r. wynika zaś, że organ ten będzie rozpatrywać ww. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2009 r., znak [...].

W związku z powyższym należy przypomnieć, że w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe, obowiązują zasady określone w art. 28 K.p.a.. Zatem stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki orzeczenia wydanego w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyroki NSA z 15 września 2000 r. sygn. IV SA 2328/99, z 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 2164/92).

Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.