Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją z 31 stycznia 2014 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku J. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z użytkowym poddaszem i wbudowanym garażem oraz częścią gospodarczą w dobudowie do istniejącego budynku na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], w oparciu o istniejący zjazd zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], przy ul. C. w K.".

Organ podał, że załączniki: Nr 1 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 2 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął w dniu 29 sierpnia 2013 r. W toku postępowania uzyskano następujące opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 16 września 2013 r. znak: [...] w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia z drogą publiczną, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z 24 września 2013 r., znak: [...] w odniesieniu do obszarów zlokalizowanych w strefie nadzoru archeologicznego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z 25 września 2013 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne i krajobrazowe, przy czym zgodnie z art. 2 pkt 1 ww. ustawy przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W związku z powyższym zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym sporządzono analizę urbanistyczno — architektoniczną obszaru. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na części działki [...] przy ul. C., wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone na części graficznej. Po przeprowadzeniu analizy zabudowy w wyznaczonym obszarze stwierdzono, że planowana inwestycja odbiega od możliwych do ustalenia parametrów. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organy samorządu do przyjęcia ładu przestrzennego za podstawę swych działań.

Z kolei ustawa o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów określa, że wykonywanie zawodu urbanisty polega na projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej, zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego, ochrony wartości architektonicznych i krajobrazowych, z wymaganiami ochrony środowiska, racjonalności struktur osadniczych. Jak wynika z powyższego "ład przestrzenny" jest jedną z podstawowych zasad, która nie może być pominięta w procesie zagospodarowywania przestrzeni, również poprzez ustalanie warunków zabudowy. Zbadanie konkretnych parametrów i cech zabudowy sąsiedniej dotyczących formy architektonicznej, szerokości i wysokości elewacji frontowej - określa pojęcie panującego w tym rejonie "ładu przestrzennego". Umożliwienie realizacji budynku o wnioskowanych cechach (gabarytach) stałoby w sprzeczności z zasadami ładu przestrzennego panującymi w sąsiedztwie -zarówno sąsiedztwie najbliższym, jak i występującym w pewnej bliskości do przedmiotowego terenu.

Cechy nowej zabudowy określone przez wnioskowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu i kalenicy) i łączną szerokość elewacji frontowej budynków na dz. [...] i [...] nie gwarantują stworzenia zabudowy spójnej pod względem cech architektonicznych z zabudową występującą w omawianym rejonie. Kierując się wskazaniem, że cechy projektowanego zamierzenia winny być rozpatrywane łącznie lub w nawiązaniu do budynku na dz. nr [...], organ stwierdził, że nie ma podstaw do odstąpienia od zasady dostosowania parametrów nowego zamierzenia do ukształtowanych cech istniejących obiektów. Szerokość elewacji frontowej jaka planowana jest w wyniku dobudowy wnioskowanego budynku do budynku na dz. [...] - poprzez znaczne przekroczenie średniej szerokości elewacji frontowej oraz odmienność tego parametru od tego rodzaju parametrów dotyczących innych obiektów (w zestawieniu szerokości elewacji z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej) - powoduje, że taki dysharmonijny element przestrzeni w omawianym obszarze nie może być uznany za właściwe uzupełnienie stanu istniejącego pod względem szerokości elewacji frontowej. Wobec powyższego planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z wymogiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji, złożył J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zlecenia organowi l instancji sporządzenia nowej analizy urbanistyczno - architektonicznej, orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W ocenie odwołującego się decyzja narusza art. 1 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sprawie, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 oraz art 61 ust. 1 pkt 1ww. ustawy poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie. Organ l instancji oparł swoje rozstrzygniecie jedynie o jedną z przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie zasadę zachowania ładu przestrzennego, pomijając drugą przesłankę, wymienioną w tym przepisie tj. zasadę zrównoważonego rozwoju. W ocenie odwołującego się charakterystyczne cechy zabudowy sąsiedniej, pozwalają na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Zakwestionował również ustalenia poczynione we wnioskach z analizy architektoniczne - urbanistycznej, wnosi o wykonanie nowej analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r. zank: [...], na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzja organu l instancji jest prawidłowa. Z analizy wynika, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. W analizie podkreślono, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje naruszenie zasad ładu przestrzennego nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, iż cechy projektowanego zamierzenia inwestycyjnego winny być rozpatrywane łącznie lub w nawiązaniu do budynku na działce nr [...]. Z powyższego wynika, że nie ma podstaw do odstąpienia od zasady dostosowania parametrów nowego zamierzenia do ukształtowanych cech istniejących obiektów, co w rezultacie wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne nie realizuje zasady zrównoważonego rozwoju. Także z opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UM z 25 września 2013 r. wynika, że przedmiotowy teren położony jest na obszarze korytarza przewietrzania, będącego podstawowym elementem ochrony klimatu i regeneracji powietrza oraz w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, co powoduje, ze zachodzi konieczność zachowania min. 70 % powierzchni biologicznie czynnej, co w przedmiotowej sprawie przy uwzględnieniu istniejącej na działkach objętych wnioskiem zabudowy, nie jest możliwe do spełnienia.

Kolegium podkreśliło, iż organ l instancji słusznie zastosował pojęcie działki sąsiedniej. Ustawodawca nie ograniczył badania dobrego sąsiedztwa tylko do działek bezpośrednio sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Za działki sąsiednie rozumieć należy działki objęte analizą. Jednoznaczne wskazania na brak kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zawarte zostały w analizie architektoniczno-urbanistycznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że w decyzji oraz we wnioskach z analizy w sposób szczegółowy określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawarte § 1 - 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wskazujące na to, że nie zostały zrealizowane dyspozycje art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja została sporządzona przez osobę wpisaną listę członków Okręgowej Izby Architektów, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy.

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 oraz art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a także naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez ich błędne zastosowanie. Wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że SKO nie odniosło się do argumentów podniesionych w odwołaniu. W szczególności w odwołaniu skarżący wskazywał, że organ I instancji nie odniósł się do dwóch determinantów działania określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. O ile pierwsze pojęcie organ I instancji wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji, o tyle w całości pominął drugie. Organ I instancji nie dokonał ukonkretyzowania ww. pojęć, m.in. nie wyjaśnił, na czym polegałaby dysharmonia elementu projektowanej elewacji frontowej zawnioskowanej zabudowy w zestawieniu z wysokością górnej krawędzi tej elewacji wobec ukształtowanych cech istniejących obiektów na analizowanym terenie oraz jaki stopień dysharmonii eliminuje możliwość zabudowy.

W ocenie Skarżącego o takiej eliminacji przesądza wyłącznie duży stopień dysharmonii, a taki w przedmiotowej sprawie nie występował. Skarżący w drobiazgowy sposób wskazywał w odwołaniu na wiele danych zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej, które prowadzą do wniosku, iż dysharmonia pomiędzy projektowaną zabudową a sąsiednim terenem nie występuje w stopniu dużym. Do żadnych z tych zarzutów SKO się nie odniosło. l tak, skarżący podkreślał, iż wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, wskazują dla przykładu, iż wnioskowana zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej jest zgodna z funkcją zabudowy występującą na działkach sąsiednich (s. 3 wyników analizy), w zakresie kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej, wskazują, iż co prawda sąsiednie budynki są głównie parterowe i dwukondygnacyjne, ale na jednej z działek sąsiednich - nr [...], a także działce [...] występuje trzecia kondygnacja w przestrzeni dachu, tak jak we wnioskowanej zabudowie, kolejno, na sąsiedniej działce nr [...] zrealizowano budynek usługowo-mieszkalny o powierzchni zabudowy ok. 295 m2, z kolei na działce nr [...] powierzchnia zabudowy wynosi 327 m2, a więc zbliżona do łącznej powierzchni wnioskowanej zabudowy (130 m2) z zabudową już istniejącą na działce nr [...] {233 m2).

Skarżący wskazał, że powierzchnia wnioskowanej zabudowy to jedynie 130 m2, a dopiero w wyniku potraktowania przez organ wnioskowanej zabudowy łącznie z już istniejącym budynkiem na działce nr [...] jako całości powierzchnia ta sięgnie 363 m2, przy czym i tak powierzchnia ta stosunkowo nieznacznie przekracza powierzchnię zabudowy istniejącą na sąsiednich działkach (w przypadku działki nr [...] jedynie o ok. 11 %, a w przypadku działki nr [...] o ok. 23 %). Prowadzi to do wniosku, iż w rejonie sąsiednim występują obiekty o zbliżonych powierzchniach zabudowy.

Niezależnie od powyższego, organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, dlaczego rozpatrywano parametry wnioskowanej zabudowy łącznie z budynkiem już istniejącym, skoro zabudowa dotyczy budynku mieszkalnego w dobudowie do istniejącego budynku, który w praktyce pełni rolę usługową. Ponadto, jak wynika z analizy w przedmiotowym obszarze istnieje swobodny układ urbanistyczno-przestrzenny, nie tworzący sztywnej linii zabudowy, a wnioskowany budynek nie ma wpływu na kształtowanie tej linii (s. 4 analizy). Dodatkowo, wnioskowana powierzchnia zabudowy dla terenu objętego wnioskiem kształtuje wskaźnik 34 %, który może być dopuszczony na wskazanym terenie (s. 4 analizy). W kwestii szerokości elewacji bocznej, która w przypadku wnioskowanej nowej zabudowy na dz. [...], ale dopiero łącznie z istniejącym budynkiem na dz. [...], wynosi ok. 31 - 32 m, Skarżący wyraźnie zaznaczał, iż na sąsiedniej działce nr [...] zrealizowano budynek usługowo-mieszkalny z elewacją boczną o długości aż 35 m, a zatem dłuższej od wnioskowanej (wespół z istniejącym budynkiem na dz. [...]) aż o 4 m. Nie wiadomo, na jakiej zasadzie organ I instancji uznał, że pomimo, że szerokość wnioskowanej zabudowy jest mniejsza niż na działce sąsiedniej nr [...], a co za tym idzie, może być dopuszczona na przedmiotowym terenie, to jednak nie pozwala na możliwość kontynuacji takiej szerokości drugi wymiar zabudowy, dotyczący wysokości, który jest zaledwie o 1,1 m większy niż na działce nr [...], gdzie wysokość kalenicy wynosi 9,4 m, przy czym nie bierze pod uwagę okoliczności, iż wysokość zabudowy jest kontynuacją wysokości budynku już istniejącego na dz. [...], gdzie wysokość kalenicy, to 10,5 m. Tak niewielkie różnice wysokości w ocenie skarżącego, jak również fakt, iż na dz. [...] istnieje już budynek o wnioskowanej wysokości kalenicy, co więcej, występowanie we wnioskowanej zabudowie mniejszej o kilka metrów długości elewacji bocznej od elewacji istniejącej na sąsiedniej działce nr [...], przesądza o tym, iż planowana inwestycja spełnia warunek harmonijnego wkomponowania w istniejący stan zagospodarowania występujący w przedmiotowy rejonie, a dotyczący cech architektonicznych.

Planowany budynek nie będzie bowiem w sposób znaczący odbiegał gabarytami od istniejących w rejonie zabudowań, różnice w praktyce będą właściwie niezauważalne, zwłaszcza w pryzmacie zabudowań na dz. nr [...] oraz nr [...]. W tym kontekście skarżący wskazał na całkowicie niezrozumiałe w jego ocenie stwierdzenie zawarte na s. 6 analizy urbanistyczno-architektonicznej, cyt.: "Planowa szerokość elewacji frontowej - liczona łącznie z budynkiem na dz. [...] o długości ok. 32 m - przy wnioskowanej wysokości okapu i kalenicy -kształtuje obiekt o cechach całkiem odbiegających od drobnej gabarytowo (we wszystkich wymiarach) zabudowy sąsiedniej mieszczącej się w granicach obszaru analizowanego".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z 30.

08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie zakwestionowana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 25 kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 31 stycznia 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z użytkowym poddaszem i wbudowanym garażem oraz częścią gospodarczą w dobudowie do istniejącego budynku na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], w oparciu o istniejący zjazd zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], przy ul. C. w K..

Organy prowadzące kontrolowane postępowanie stanęły na stanowisku, że wydanie decyzji ustalające warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji nie jest możliwe z uwagi na to, że wnioskowane przez J. S. zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w przepisie art. 61 ust. pkt 1 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem jego realizacja stosownie do wskazanych we wniosku inwestora parametrów i wskaźników prowadziłaby do naruszenia ładu przestrzennego, co zostało szczegółowo uzasadnione przez organy obu instancji.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę przychyla się do stanowiska organów.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że niespełnienie choćby jednego z warunków o jakich mowa w zacytowanym przepisie art. 61 ust. 1 prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy.

Wskazany przepis w pkt 1 wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1738/09). W orzecznictwie podkreśla się, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 44/12). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowo-administracyjnym.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy przez mgr inż. arch. E. S., wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...], została wykonana rzetelnie i w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ze znajdującej się w aktach przedmiotowej sprawy analizy wynika, że analizator zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.

08. 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164, 1588, zwanym dalej w skrócie rozporządzenie) wyznaczył obszar analizowany, którego granice obrazuje załącznik nr 2, stanowiący integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w obszarze podmiejskiej zabudowy jednorodzinnej w drugiej linii zabudowy, oddalonej o około 80 m od drogi publicznej tj. ulicy C., a zatem nie ma potrzeby ustalania linii zabudowy o jakiej mowa w § 4 rozporządzenia. Zabudowę na działkach sąsiednich charakteryzują niewielkie gabaryty budynków pod względem powierzchni zabudowy i wysokości ponieważ są to w większości budynki parterowe (dz. nr [...] i [...]), dwukondygnacyjne (dz. nr [...], [...], [...]), z kolei budynek na działce nr [...] o pow. 327 m² ma zróżnicowaną wysokość ponieważ na pow. 153 m² jest trzykondygnacyjny, w pozostałej części o pow. 174 m² jest dwukondygnacyjny i parterowy. W analizie uwzględniono niezaznaczony na mapach dwukondygnacyjny budynek wzniesiony na dz. nr [...] o pow. 295 m²). Dachy budynków są jednospadowe i dwuspadowe.

Oceniając treść przedmiotowej analizy należy się zgodzić z analizatorem i z organami obu instancji, że wnioskowane przez inwestora wskaźniki, parametry i cechy określone w rozporządzeniu w zw. z. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzasadniają przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie odbiega od możliwych do ustalenia parametrów w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej i kalenicy oraz geometrii dachu. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy należy wskazać, mając na uwadze § 5 ust. 2 rozporządzenia, że wskaźnik ten mógłby być wyznaczony z odstępstwem od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i wynosić 34% - co odpowiada wartościom wskazanym we wniosku inwestora. W tym miejscu trzeba wskazać, że w ocenie Sądu organy w oparciu o przedmiotową analizę zasadnie przyjęły, że wskaźniki i parametry dla wnioskowanego przedsięwzięcia na działce nr [...] należy ustalić łącznie z budynkiem wzniesionym na działce nr [...] ze względu na fakt, iż zamierzenie inwestora obejmowało stosownie do wniosku ustalenie warunków zabudowy "dla budynku mieszkalnego w dobudowie do istniejącego budynku na działce nr [...]".

Nie ma przy tym znaczenia - jak podnosi w skardze J. S. – że istniejący budynek pełni funkcję usługową, natomiast planowany na części działki nr [...] to budynek mieszkalny. Nie ma bowiem przeszkód prawnych ani faktycznych, które uniemożliwiałyby realizację budynków pełniących jednocześnie różne funkcje np. mieszkalne i usługowe. Istotne jest, że realizacja planowanej dobudowy doprowadziłaby do powstania w przestrzeni objętej granicami analizy elementu naruszającego ład architektoniczny. Planowany budynek stosownie do parametrów wnioskowanych przez inwestora dobudowany do istniejącego na działce nr [...] miałby nie tylko powierzchnię zabudowy większą niż pozostałe budynki znajdujące się na działkach sąsiednich, ale byłby również w całości budynkiem trzykondygnacyjnym, którego wysokość tj. wysokość górnej elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy przekracza odpowiednie parametry innych budynków znajdujących się w obszarze analizy.

Jak wynika z koncepcji przedstawionej we wniosku wysokość ta ma wynosić do okapu 9,5 m, a do kalenicy – 11 m, podczas gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na działkach nr [...], [...], [...] wynosi około 3 m, na dz. nr [...], [...] i w części na dz. nr [...] około 3,5 m, w pozostałej części dz. Nr[...] – 6,5 m, nowo zrealizowany budynek na dz. nr [...], a w części 4,5 i 5 m. Z kolei górny poziom kalenic budynków sąsiednich kształtuje się na poziomie 6m (dz. [...]), 7 m (dz. nr [...] i [...]), 7,5 m (dz. nr [...]), 8,5 (dz.nr [...]), 8 - 8,7 m i jedynie w niewielkim fragmencie od strony północnej 9,4 m (dz. nr [...]). Także budynek trzykondygnacyjny na działce nr [...], do którego ma być dobudowany wnioskowany budynek ma tylko nieco niższe parametry wysokościowe wynoszące odpowiednio: 7 m i 10,5 m, jest więc budynkiem którego kalenica jest wyższa od kalenic pozostałych budynków.

Mając na uwadze powierzchnię planowanego budynku wraz z już istniejącym budynkiem (na działce nr [...]) oraz jego wysokość należy zauważyć, że wnioskowany budynek, odbiegałby od pozostałych dominującą wysokością i powierzchnią zabudowy. Dodatkowy dysonans architektoniczny wprowadza dach nad wnioskowanym budynkiem o b. małym kącie nachylenia wynoszącym 7º. Jest to praktycznie dach płaski, odbiegający o dachów istniejących na działkach sąsiednich – które są jednodno lub dwuspadowe, o wyraźnie zarysowanym nachyleniu (kąt nachyleni od 30 º do 45 º), przy czym kąt nachylenia dachu nad budynkiem na działce nr [...] ma także wyraźnie mniejszy kąt nachylenia (25º) niż pozostałe budynki. W tej sytuacji trzeba zważyć, że konieczność kształtowania przestrzeni tak aby tworzyła harmonijną całość nie może prowadzić do ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które w wielu wymiarach przekracza gabaryty istniejących w obszarze analizy budynków, a przez to wprowadza element wyraźnie nie harmonizujący z pozostałymi budynkami.

W poddanych sądowej kontroli decyzjach odmawiających ustalenia przedmiotowych warunkach zabudowy wyraźnie podkreślono, że cechy projektowanego zamierzenia muszą być rozpatrywane w nawiązaniu do budynku na działce nr [...] gdyż będą oba budynki będą stanowić całość, nie ma również podstaw do odstąpienia od zasady dostosowania parametrów nowego zamierzenia do ukształtowanych cech istniejących obiektów, a zatem planowa inwestycja wyraźnie odbiega od parametrów możliwych do ustalenia. Powyższe wnioski w świetle dokonanych ustaleń należy podzielić. W analizie podkreślono bowiem, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa charakteryzująca się niewielkimi gabarytami zarówno pod względem powierzchni jak i wysokości, natomiast realizacja zasady ładu przestrzennego w obszarze analizowanym ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem jak wynika z części tekstowej oraz graficznej analizy wnioskowany obiekt tworzyłby element dysharmonii. Odnosząc się natomiast to zarzutu skargi, w którym podniesiono, iż wzgląd na zasadę zrównoważonego rozwoju pozwala na ustalenie wnioskowanego przedsięwzięcia trzeba wskazać, że zasada ta została zdefiniowana – zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. – w przepisie art. 3 pkt 50 ustawy z 27.

04. 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) i należy przez nią rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. W świetle zacytowanej definicji legalnej zasada zrównoważonego rozwoju stanowi podstawę do sporządzania i aktualizacji koncepcji polityki zagospodarowania przestrzennego kraju, studiów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju polega bowiem na wyważeniu przez organ wartości podlegających ochronie konstytucyjnej, tak aby przy zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnione były: ochrona środowiska, interes społeczny i ważny interes indywidualny pozwalający na zaspokojenie najogólniej mówiąc zróżnicowanych funkcji społecznych. Tak sformułowana zasada nie ma charakteru konkurencyjnego wobec zasady ładu przestrzennego, mającej na celu tworzenie harmonijnej całości przy zmianie zagospodarowania przestrzeni, a zatem nie odnosi się do tak szczegółowych ustaleń jak wprowadzania nowych elementów urbanistycznych i architektonicznych w tym np. o większych gabarytach niż budynki już zrealizowane w szeroko rozumianym sąsiedztwie. Brak zgody na realizację budynku mieszkalnego w dobudowie do już istniejącego budynku, że względu na powstanie całości o gabarytach większych niż budynki zrealizowane w sąsiedztwie nie narusza zasady zrównoważonego rozwoju, natomiast narusza zasadę ładu przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, uznając, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. Wyjaśnienia organów w niniejszej sprawie są wyczerpujące i wszechstronne, a sporządzona analiza określa w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.