Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 50, art. 52, art. 53, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. [...] w K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]" – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 31 stycznia 2018 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. w K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. [...] w K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]".
Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 27 marca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. [...] w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. 48 P.". Decyzja zawiera załączniki stanowiące jej integralną część: Nr 1 – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 – część graficzna warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano w szczególności, że projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Przybliżono pojęcie celu publicznego z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. i dokonano analizy projektowanego zamierzenia w aspekcie tych regulacji. Następnie ustalono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i następne u.p.z.p. Zwrócono uwagę na dokonaną w toku postępowania analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Ponadto wskazano na uzyskaną opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K.. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że decyzja, której projekt sporządziła osoba uprawniona zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnotowano również brak zastrzeżeń stron w toku postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. K., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się podała, że dz. nr [...], na której jest planowana inwestycja, stanowi jej własność od dnia 18 listopada 2016 r., kiedy to po 25 latach postępowań administracyjnych zwrócono odwołującej się tytuł własności tej nieruchomości. Wyjaśniła, że od marca 2017 r. bezskutecznie stara się o wydanie w posiadanie tej działki. Zdaniem odwołującej się zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym zwłaszcza art. 10 k.p.a., jako że całe postępowanie zostało ograniczone do wydania decyzji. Z. K. wskazała, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego użyto nieruchomości strony, do której dopiero co odzyskała prawo własności, dla lokalizacji ciepłociągu i dlaczego w taki sposób, jak na załączniku graficznym do decyzji wyznaczono granicę lokalizacji inwestycji.
Tymczasem taka lokalizacja przedsięwzięcia pozbawi odwołującą się możliwości dojazdu do nieruchomości, czyniąc ją całkowicie bezwartościową. W ocenie odwołującej się uzasadnienie decyzji narusza art. 107 k.p.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia faktycznego, zatem decyzja wydana została z naruszeniem prawa; wskazała, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy brakiem działania Wydziału Mieszkalnictwa UMK prowadzącego sprawę fizycznego oddania nieruchomości a tą sprawą.
Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy, w tym art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 u.g.n. – wskazał w szczególności, że normatywna definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie spełniona została pierwsza z ww. przesłanek. Dyspozycja bowiem art. 6 u.g.n. obejmuje grupę spraw służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności, niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej, do których ustawodawca zaliczył m.in. budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2). Co do zasady budowa sieci ciepłowniczej może służyć lokalnej zbiorowości. Niesporny jest również lokalny charakter wnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Pojęcie inwestycji celu publicznego jest bowiem w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy publiczny.
W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może to być podmiot, którego główną podstawą działania są przepisy prawa publicznego (np. gmina, powiat, związek komunalny), jak i przepisy prawa prywatnego (np. spółka z o.o., spółka akcyjna, czy osoba fizyczna, także gdy działa jako przedsiębiorca). Nie ma tu również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych, jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele z art. 6 u.g.n. Decydującym jest natomiast ustalenie, czy inwestycja jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, tj. ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości. Planowana długość sieci ciepłowniczej wynosi ok. 100 mb. Te parametry techniczne świadczą o potencjalnej możliwości dokonywania większej ilości przyłączy w przyszłości.
Nadto potencjalny krąg podmiotów, którym może służyć ta inwestycja, daje się skonkretyzować w oparciu o mapy załączone do akt sprawy. Są to właściciele i mieszkańcy nieruchomości położonych w rejonie ul. [...]. B. R.. Obszar, jaki dzięki realizacji inwestycji można docelowo zaopatrzyć w energię cieplną, dowodzi, że przedmiotowe zamierzenie nie ma na celu zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego) i stanowi konieczność techniczną dla potrzeb rozwoju przyszłej infrastruktury. Po wykonaniu wnioskowanego fragmentu sieci będzie on służyć do zasilania wszystkich potencjalnych odbiorców czynnika grzewczego w tym obszarze.
Zatem niniejsze zamierzenie należy zakwalifikować do kategorii inwestycji celu publicznego, która służyć będzie grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej). Beneficjentami projektowanej sieci niewątpliwie będzie część mieszkańców Gminy K., co uzasadnia twierdzenie o lokalnym charakterze przedsięwzięcia.
Następnie organ odwoławczy dokonał analizy sprawy przez pryzmat art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i zwrócił uwagę na to, że w toku postępowania została sporządzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu. W jej ramach dokonano charakterystyki terenu objętego wnioskiem i jego otoczenia; wskazano, że przedmiotowa lokalizacja znajduje się na terenie P. w dzielnicy Ł., pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Teren inwestycji obejmuje nieregularny pas terenu o zmiennych szerokościach, usytuowany na głównym kierunku wschód - zachód, z dwoma odejściami południowymi. W większości ma powierzchnię utwardzoną (pasy jezdni, chodniki), lecz częściowo obejmuje również tereny zielone z drzewami i krzewami ozdobnymi. Teren ten zlokalizowany jest na obszarze średnio zainwestowanym, na granicy dwóch układów zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej. W analizie scharakteryzowano ogólnie zabudowę występującą w tym obszarze, podając jej cechy.
Wyjaśniono również, że w omawianym rejonie występują rodzaje zabudowy bezpośrednio związane z funkcją, czyli sposobem użytkowania obiektów: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinną, zabudowa usługowa, drogi publiczne i obiekty infrastruktury technicznej. Określono też stan prawny terenu objętego wnioskiem. Pozytywną opinię w zakresie ochrony środowiska – ze wskazaniem warunków, pod którymi przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana – wyraził również Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. w dniu 28 lutego 2018 r., a określone powołaną opinią warunki zostały transponowane do zał. nr 1 do przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy wskazał dalej, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów – mgr inż. W. G.. Decyzja spełnia wymagania określone przepisem art. 54 ustawy, określa ona bowiem rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
Wymogom prawa odpowiada także załącznik Nr 2 do decyzji, który określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji kończącej postępowanie strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, zaś inwestor oraz właściciele nieruchomości, na których planowana jest lokalizowana inwestycja celu publicznego, zostali zawiadomieni na piśmie o wszczęciu postępowania. W decyzji organ I instancji wskazał również podstawy prawne swego działania, jak też okoliczności stanu faktycznego, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia.
W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy przyznał, że organ I instancji zaniechał zawiadomienia stron o zgromadzeniu dowodów pozwalających na wydanie decyzji w sprawie, niemniej jednak uchybienie to może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Z. K. nie wykazała, jakich konkretnych czynności procesowych nie mogła dokonać z uwagi na odnośne uchybienie. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił też, że Z. K. odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 20 lutego 2018 r. Zawierało ono pouczenie o uprawnieniach stron, w tym o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy w każdym stadium postępowania oraz możliwości złożenia wniosków, zarzutów i uwag.
Z prawa tego strona nie skorzystała. Wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy zawiadomił strony pismem z dnia 17 maja 2018 r. o prowadzonym postępowaniu, zapewniając im możliwość wypowiedzenia się w sprawie oraz zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Z tego uprawnienia odwołująca się skorzystała, jako że jej pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy. Nie wpłynęły jednak do akt sprawy żadne dodatkowe zarzuty odwołującej się, a jedynie w piśmie z dnia 29 maja 2018 r. strona wniosła o wyznaczenie dodatkowego terminu do złożenia uwag z tej racji, że jej pełnomocnik zapoznał się z niektórymi materiałami sprawy dzień wcześniej; poinformowała też, że strona pozostaje w kontakcie z inwestorem, z którym może zawrzeć porozumienie, na mocy którego cofnie odwołanie. Organ odwoławczy ocenił jednak, że akta sprawy nie są obszerne, a od daty złożenia pisma do dnia rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy (z zachowaniem ustawowych terminów) upłynął wystarczający okres czasu, by pełnomocnik strony mógł dodatkowo zaznajomić się z materiałem dowodowym i zająć stanowisko w sprawie.
Zatem sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a. byłoby przedłużenie terminu rozpoznania sprawy w celach wskazanych przez pełnomocnika Z. K.. W odniesieniu do uwag odwołania co do przebiegu inwestycji naruszającej uprawnienia odwołującej się do jej nieruchomości organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza praw osób trzecich, nie rodzi żadnych praw do terenu, a inwestor dopiero w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę musi bezwzględnie uzyskać zgodę właściciela na wejście na teren posesji w celach budowlanych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdza bowiem, w sytuacji braku planu miejscowego, dopuszczalność z punktu widzenia przepisów prawa określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. Dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, związanym z ubieganiem się przez inwestora o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej dokona szczegółowej weryfikacji projektu budowlanego mając na uwadze właściwe w zakresie prawa budowlanego przepisy materialnoprawne.
Wówczas też badaniu będzie podlegała kwestia ewentualnej zgody strony odwołującej się na objęcie zamierzeniem inwestycyjnym terenu do niej należącego. Z tych względów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia przebiegu postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości odwołującej się i trudności w odzyskaniu przez nią fizycznego władztwa nad działką nr [...]. Podobnie nie jest możliwe uwzględnienie sugestii odwołania, że teren inwestycji przebiega przez dz. nr [...] w sposób zmniejszający jej wartość i uniemożliwiający dojazd do niej. Postępowanie bowiem o ustalenie warunków zabudowy terenu toczy się na wniosek inwestora, a zatem treść wniosku – w tym graficzne oznaczenie przez inwestora granic terenu inwestycji – zakreśla ramy tego postępowania. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania celowości i zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu. Na tym etapie inwestycyjnym inwestor nie ma obowiązku załączyć do wniosku projektu budowlanego. Zatem konkretny przebieg sieci w terenie będzie wiadomy dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym.
Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Z. K.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 10 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała w szczególności, że Prezydent Miasta K., działając jako organ I instancji w niniejszej sprawie, naruszył dyspozycję art. 10 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji z dnia 27 marca 2018 r nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, która rodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające.
Do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Choć brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji ma etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Gdyby organ orzekający w pierwszej instancji powiadomił o zgromadzonym materiale i pozwolił wypowiedzieć się skarżącej na tym etapie, można by było wyeliminować już wówczas z decyzji działkę [...] i działkę [...]. Organ drugiej instancji, aby nie popełnić błędu pierwszej instancji formalnie zawiadomił skarżącą o zgromadzeniu materiału do wydania własnej decyzji, jednakowoż – po przeglądnięciu akt przez pełnomocnika skarżącej – okazało się,że organ drugiej instancji de facto nie poczynił żadnych własnych ustaleń – zatem "nihil nowi" w całej tej sprawie się nie podziało.
Organ zaniechał jakiejkolwiek inicjatywy w celu zbadania zakresu, jakim został objęty teren pod inwestycję. W dzień po wydaniu decyzji drugiej instancji, t.j. 20 czerwca 2018 r. wnioskodawca wydania decyzji otrzymał od wykonawcy przyszłego zadania inwestycyjnego celu publicznego informację, że działki [...] i [...] w obr. [...] nie zostaną użyte dla realizacji celu określonego w decyzji z dnia 27 marca 2018 r. Zatem organ drugiej instancji mógł z łatwością dowiedzieć się, że te dwie działki dla realizacji celu inwestycji są zbędne i w tym zakresie postępowanie umorzyć za zgodą stron. Wiadomość o prowadzonych negocjacjach z F. została przekazana przez pełnomocnika skarżącej i została zignorowana przez organ prowadzący sprawę. Gdyby organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne dostosowując swoje działania do art. 7 k.p.a., to wówczas nie byłoby problemu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Organ podkreślił, że nie naruszył art. 10 k.p.a., jak również zanegował trafność stanowiska skarżącej, jakoby informacja o negocjacjach z inwestorem została przez organ zignorowana. Wyraźnie bowiem Kolegium odniosło się do tej informacji w uzasadnieniu decyzji. Organ oczekiwał na ewentualne dalsze wyjaśnienia skarżącej dłużej niż to wynikało z terminu wyznaczonego zawiadomieniem z dnia 17 maja 2018 r. Dalsze jednak oczekiwanie nie znajdowało uzasadnienia w stanie sprawy, zwłaszcza że wykraczałoby poza ustawowe terminy załatwienia sprawy i mogłoby być poczytane przez inne strony za nieuzasadnione przewlekanie postępowania. Organ zaznaczył też, że kserokopia pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z dnia 20 czerwca 2018 r., które – wedle relacji skarżącej ma dowodzić zbędności działek nr [...] i [...] dla celów inwestycji – nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Pismo to zostało wydane już po dacie rozpoznania sprawy przez Kolegium. Nadto, to nie Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w K. jest inwestorem w tej sprawie, a [...] sp. z o.o., zaś tylko inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – w tym graficzne oznaczenie przez inwestora granic terenu inwestycji – zakreśla ramy tego postępowania. W konsekwencji fakt, że inwestor na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – z racji ww. informacji gestora sieci ciepłowniczej – ograniczy teren inwestycji, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i jego zgodność z przepisami obowiązującego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1, z których wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.; przepis ten stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.).
Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organy obu instancji przytoczoną tu podstawę materialnoprawną prawidłowo zidentyfikowały i zinterpretowały. Organ odwoławczy trafnie zaznaczył, że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Sądu prawidłowe są także relewantne ustalenia faktyczne i ich subsumpcja pod hipotezę normy wynikającej z odnośnych przepisów. W szczególności zasadna jest konstatacja, że przedmiotowe przedsięwzięcie (budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej) ma znamiona celu publicznego i że ma znaczenie lokalne – służyć będzie grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej), części mieszkańców Gminy K.. Warto w tym kontekście zauważyć, iż organ odwoławczy przedstawił przekonującą argumentację na poparcie swojego stanowiska w tej mierze; wskazał, że planowana długość sieci ciepłowniczej wynosi ok. 100 mb. i że te parametry techniczne świadczą o potencjalnej możliwości dokonywania większej ilości przyłączy w przyszłości.
Nadto potencjalny krąg podmiotów, którym może służyć ta inwestycja, daje się skonkretyzować w oparciu o mapy załączone do akt sprawy. Są to właściciele i mieszkańcy nieruchomości położonych w rejonie [...]. Obszar, jaki dzięki realizacji inwestycji można docelowo zaopatrzyć w energię cieplną, dowodzi, że przedmiotowe zamierzenie nie ma na celu zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego) i stanowi konieczność techniczną dla potrzeb rozwoju przyszłej infrastruktury. Po wykonaniu wnioskowanego fragmentu sieci będzie on służyć do zasilania wszystkich potencjalnych odbiorców czynnika grzewczego w tym obszarze. W obliczu tej argumentacji jedynie na marginesie można zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd, że "budowa fragmentu sieci kanalizacyjnej nawet dla potrzeb jednego właściciela stanowi realizację celu publicznego" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 maja 2018 r., II SA/Wr 152/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W toku przedmiotowego postępowania wymaganą prawem analizę przeprowadzono, a jej wyniki zostały przez organ uwzględnione i przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; w toku postępowania uzyskano też pozytywną opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 28 lutego 2018 r. w zakresie ochrony środowiska – ze wskazaniem warunków, pod którymi przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana; określone tą opinią warunki zostały transponowane do przedmiotowej decyzji. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego co do tego, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną i że sama decyzja spełnia wymogi określone w art. 54 u.p.z.p. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, wymogom prawa odpowiada także załącznik Nr 2 do decyzji, który określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób obszerny i przekonujący odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Na aprobatę zasługuje zaprezentowane tam stanowisko co do konwalidacji ewentualnego uchybienia zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także stanowisko co do zarzutu naruszenia praw odwołującej się do nieruchomości. Organ trafnie wskazał na istotę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako aktu w założeniu nie naruszającego prawa osób trzecich do nieruchomości.
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że: "Decyzja ta jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy (...) ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Decyzja określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Nie ustala natomiast żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji.
Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa i organy nie mogą w decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych przez prawo. Stąd też w decyzji określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa. Wydając decyzję lokalizacyjną organ nie może też realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań" (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2018 r., II SA/Op 149/18, CBOSA).
W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne. Jak już wyżej zaznaczono, uchybienie w zakresie praw procesowych strony, które miało miejsce w postępowaniu przed organem I instancji, zostało skutecznie konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zaś organowi odwoławczemu naruszenia art. 10 k.p.a. przypisać już nie można – przy czym kwestia ta została wyczerpująco omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Należy też zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z dnia 20 czerwca 2018 r. nie może – zarówno z uwagi na jego treść, jak i następczy charakter – wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.