Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 marca 2014 r., znak: [...], Prezydent Miasta odmówił W. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i studnią na terenie działki nr [...], obręb [...] w rejonie ul. L. w T..
Powodem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że analiza urbanistyczna wykazała, że brak jest możliwości określenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy na zasadzie kontynuacji linii zabudowy istniejących budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Linia zabudowy wyznaczona dla działki stanowiącej teren inwestycji byłaby drugą linią zabudowy przy drodze dojazdowej nr [...], co zupełnie nie znajduje potwierdzenia w przeprowadzonej analizie ani też przepisach prawa.
Od decyzji odwołał się W. M. podnosząc, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny dowodu w postaci analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez uprawnionego architekta M. A.. Podniósł, że osoba odpowiedzialna za wydanie decyzji była jednocześnie biegłym w sprawie i na podstawie art. 24 k.p.a. powinna zostać wyłączona od udziału w postępowaniu. Opinia ta, w cenie odwołującego miała wpływ na kolejną opinię wydaną w sprawie w ten sposób, że kierunkowała rozumowanie w stosunku do tego jakiej opinii oczekuje organ oraz w związku z solidarnością zawodową urbanistów. Podał, że dla przedmiotowego terenu prowadzone są prace mające na celu zmianę Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego zmierzające do nadania temu obszarowi funkcji mieszkaniowej. Nieprawidłowo więc organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja będzie płożona w terenie, w którym prawie wszystkie działki nie są zabudowane, czyli w terenie rolnym, ponieważ polityka Gminy Miasta potwierdza, że teren ten położny jest w terenach zabudowy.
Podniósł, że aktualna analiza sporządzona w sprawie częściowo odpowiada treścią poprzedniej analizie. Przyjęto bowiem taki sam obszar analizowany nie uzasadniając jego wielkości. Organ powinien wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy minimalną wielkość obszaru analizowanego. Zarzucono ponadto naruszenie art. 10 kpa poprzez nie zawiadomienie odwołującego o powołaniu biegłego do sporządzenia analizy. Podniósł także, że w decyzji w innej sprawie (znak: [...]) ustalone zostały warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie [...] w T. Linia zabudowy została ustalona w tej sprawie na podstawie budynku położnego przy ulicy L.. W decyzji tej organ pośrednio przyznał, że są to działki położone przy tej samej drodze publicznej.
Odwołujący wniósł w związku z tym o poszerzenie obszaru analizowanego o wszystkie działki położone przy ulicy L., działka stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania położona jest bowiem w linii prostej w odległości 600 m od ul. L., oraz 500 m od osiedli domów jednorodzinnych, gdzie występuje druga i kolejne linie zabudowy, na podstawie których można wyznaczyć parametry określające warunki zabudowy, a przynajmniej drugą linię zabudowy dla wnioskowanej działki. Podniósł ponadto, że w innej z kolei sprawie ([...]), w sytuacji braku zabudowy organ wyznaczył linię zabudowy. Tak różne rozstrzygnięcia w podobnych sprawach naruszają zasadę pogłębiała zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 13 maja 2014r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu odwoławczego z analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym, istnieje ustalona linia zabudowy wzdłuż drogi oznaczonej nr ew. [...]. Linia ta wyznaczona została przez budynek mieszkalny realizowany na działce nr [...] i przebiega ona w odległości 11 m od drogi. Linię taką ustalono również dla zabudowy na działce nr [...]. Jak wynika z analizy oraz z załączników graficznych, działka nr [...] oddzielona jest od drogi dojazdowej działką nr [...] i leży "w drugiej linii zabudowy" od drogi gminnej nr [...] oraz posiada dojazd do niej przez wąski pas wydzielony w celu zapewnienia dostępu do drogi. Z analizy urbanistycznej wynika, iż brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy na zasadach określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), gdyż linia stanowiąca przedłużenie istniejącej linii zabudowy wzdłuż drogi stanowiącej działkę nr [...] nie przebiega przez działkę inwestycyjną, która położona jest poza linią zabudowy zlokalizowaną wzdłuż tej drogi.
Autor wskazał także, że brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia innej linii zabudowy na podstawie ust. 4, gdyż nie wynika to ze względów ochrony konserwatorskiej ani ochrony krajobrazu. Na działce nie występują też inne ograniczenia w użytkowaniu terenu wynikające z jego konfiguracji lub infrastruktury technicznej. Ustalenia analizy nie pozwalają więc przyjąć, że planowana zabudowa odpowiada zabudowie już istniejącej, która znajduje się w granicach obszaru analizowanego. Z ustaleń tych nie wynika, że możliwe jest wyznaczenie nowej linii zabudowy w odniesieniu do tożsamej zabudowy znajdującej się na innych działkach a objętych obszarem analizy. Jak wskazano w analizie, poza obszarem analizowanym znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Obiekt ten znajduje się na narożniku ul. L. i drogi nr [...]. Jego usytuowanie w stosunku do tej drogi stanowiło podstawę do wyznaczenia linii zabudowy (wzdłuż drogi oznaczonej w ewid. nr [...]) dla budynków na działkach nr [...] i [...].
Z ustaleń wynika, że linia zabudowy wyznaczona dla działki inwestycyjnej - podsuniętej od drogi dojazdowej, stanowiłaby drugą linię zabudowy od drogi dojazdowej nr [...], co nie znajduje uzasadnienia w analizie ani w przepisach prawa.
Odnosząc się do dalszych zarzutów Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Mając na uwadze okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. parametry i wskaźniki zabudowy, osoba sporządzająca projekt decyzji ma obowiązek wykonania również analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki w formie graficznej i tekstowej stanowią załącznik do decyzji. W tej sytuacji nie zachodzi podstawa do wyłączenia autora analizy od sporządzenia projektu decyzji, a wręcz byłoby to niezgodne z cyt. przepisem ustawy.
W sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż dla przedmiotowego terenu ma zostać sporządzone Studium, zgodnie z którym teren ten ma uzyskać funkcję mieszkaniową. Dokument w postaci studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże organu przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.
W zakresie wielkości przyjętego obszaru analizowanego, Kolegium wyjaśniło, iż został on wyznaczony prawidłowo – gdyż granice jego przebiegają w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Nieuzasadnione i niecelowe w ocenie Kolegium jest powiększanie ww. obszaru, ponieważ z załączonych do akt sprawy map wynika, że brak jest innych budynków dostępnych z drogi stanowiącej własność gminy oznaczonej jako działka nr [...]. Z tej przyczyny nie ma uzasadnienia poszerzenie obszaru o wskazany przez odwołującego teren obejmujący ul. L..
Ponadto zabudowa znajdująca się wzdłuż tej ulicy stanowi odrębną przestrzenną całość, oddzieloną od działki inwestycyjnej terenami rolnymi i jak wskazał odwołujący oddalona jest od działki inwestycyjnej o około 500 m. Jak również wynika z załączonego przez odwołującego wydruku (załącznika graficznego nr 2) działki znajdujące się w tym rejonie nie znajdują się w drugich i kolejnych liniach zabudowy od ul. L. ale wzdłuż ulic znajdujących się wewnątrz osiedla domów, tj. ulic m.in. J. i C..
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył W. M., zarzucając:
- - naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nie dość wnikliwe rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to § 61. ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to § 3. ust 2 oraz § 4 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 64 ust 3 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. umożliwia ustalenie linii zabudowy dla działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale nie położonych przy tej samej drodze publicznej, a więc tak położonych, że żadne z kryteriów ustalenia linii zabudowy opisane w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia nie będzie mogło być zastosowane. Oznacza to, że należy przeanalizować na przykład to w jakich odległościach od drogi są sytuowane budynku na obszarze analizowanym, gdyż linia zabudowy to nic innego, jak powtarzająca się na działkach budowlanych odległość zabudowy od drogi. Zatem rozszerzenie obszaru analizy na osiedle domów jednorodzinnych oznaczone na załączniku nr 1 pozwoliłoby na wyznaczenie parametru odległości zabudowy od drogi (linii zabudowy) - załącznik Nr 2.
Ponadto w zakresie przesłanek ustalenia obszaru analizy jako minimalnego dopuszczanego w rozporządzeniu, skarżący podał, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu planowanej inwestycji, szczególnie gdy będzie on tworzył całość urbanistyczną. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy.
W ocenie skarżącego organy przyjęły niezasadnie także prymat ładu przestrzennego nad prawem własności skarżącego. O ile, w przypadku gruntu stricte rolnego, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla domu mieszkalnego byłaby w pełni uzasadniona i słuszna, to o tyle, niemożność określenia jednego parametru urbanistycznego w postaci odległości zabudowy od drogi tj: linii zabudowy dla gruntów inwestycyjnych, poprzez przyjęcie błędnej wielkości obszaru analizy, jest przyjęciem takiego prymatu i jest działaniem niedopuszczalnym. W przeciwnym razie powstawanie zabudowy wzdłuż nowo powstających ulic przy braku miejscowego planu zagospodarowania nie byłoby możliwe, co jest wnioskiem nie do zaakceptowania i stanowiłoby nadmierne ograniczenie w swobodnym korzystania z prawa własności. Byłoby to również niczym nieuzasadnione obciążanie obywateli konsekwencjami nieuchwalenia miejscowych planów zagospodarowania.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie błędnej oceny, iż podstawą odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonej przez W. M. inwestycji był brak kontynuacji zabudowy w drugiej linii zabudowy w obszarze analizowanym.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Wprost przeciwnie, wprowadzenie przykładowo w ustawie Prawo budowlane instytucji kary pieniężnej i to bardzo dotkliwej za opóźnienie (zwłokę) w załatwieniu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę jednoznacznie wskazuje, że Państwo jest zainteresowane w popieraniu działalności inwestycyjnej w dziedzinie budownictwa, która jest siłą napędową gospodarki i warunkuje rozwój gospodarczy. W odniesieniu do poszczególnych rodzajów inwestycji wprowadza się rozwiązania łagodzące procedury np. w sprawie budowy drogi publicznej.
Proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych oznacza, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich.
Właściciel (użytkownik wieczysty) ma prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. W tym zakresie wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora.
Nie można bowiem zwłaszcza pominąć tak istotnej kwestii jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów Państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych a w konsekwencji rozwoju gospodarczego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r. sygn. II OSK 496/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://www.nsa.gov.pl).
Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym wynika konieczność istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w określony w owym przepisie prawa sposób. Dokonując wykładni wymogów owej zabudowy należy mieć na względzie zagwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności oraz możliwość ingerencji w nie na zasadzie wyjątku. Granice tych ingerencji, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, mogą być ustanowione tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności, co ustrojodawca potwierdza w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dodatkowo stanowiąc, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze zakreślone wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007r. sygn. II OSK 239/06).
Przyjęcie przez skarżone organy stanowiska, że w kontrolowanej sprawie nie można ustalić co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy rozumianej jako tzw. druga czy kolejna linia zabudowy jest błędne, nie znajdując uzasadnienia w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, wobec spełnienia wymogów zabudowy. Także sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna opiera się na błędnej ocenie w zakresie wymogu kontynuacji linii zabudowy i uchybieniem organów było bezkrytyczne jej zaakceptowanie, podczas gdy analiza taka podlega kontroli pod kątem oceny czy zawiera wnioski mieszczące się w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, jak i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w badanym terenie nie było wykształconych linii zabudowy od strony dróg. Urbanista przyjął więc, że skoro działka inwestycyjna położona jest w drugiej linii zabudowy w stosunku do istniejącego budynku w pierwszej linii zabudowy, to nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanego budynku. Urbanista błędnie zatem przyjął, że brak zabudowy w drugiej linii w obszarze analizowanym oznacza brak możliwości zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, zabudowa na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji poszczególnych funkcji. Co do linii zabudowy w badanym obszarze budynki mogą być sytuowane w różnej odległości od linii zabudowy, gdyż należy ją rozumieć co najwyżej jedynie jako nieprzekraczalną granicę, ale tylko od strony pasa drogowego, a zatem jako określenie maksymalnego zbliżenie zabudowy do pasa drogowego. Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska, że nawet przy spełnieniu wszystkich pozostałych cech dobrego sąsiedztwa, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, niemożność ustalenia tzw. drugiej czy kolejnej linii zabudowy umiejscowionych od linii pasa drogowego jako kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich uniemożliwia zgodę na ustalenie warunków nowej zabudowy.
W ocenie Sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza pierwszej linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę bądź ustalonej zgodnie z przepisami odrębnymi, np. regulującymi dostęp do pasa drogowego (ustawa o drogach publicznych) a nie kolejnej linii zabudowy.
Mając na uwadze powyższe, tak decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji utrzymująca ją w mocy, ze względu na wskazane uchybienia, naruszają prawo materialne, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.