Uzasadnienie
IISA/Kr 1065/06
W dniu [...] 2002 r. Prezydent Miasta T. wydał Zrządzenie nr [...] "w sprawie realizacji przez Urząd Miasta T. obowiązków w zakresie dostępu do informacji publicznej". Jako podstawę prawną Zarządzenia wskazano przepis art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, oraz § 13 ust. 3 Statut Gminy Miasta T. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...].
W §§ 1 - 3, oraz §§ 5 - 6 Zarządzenia ustalono tryb pracy, podział obowiązków i zakresy czynności pracowników Urzędu Miasta związanych z udostępnianiem informacji publicznych "będących w dyspozycji Gminy Miasta T.". W § 4 zastrzeżono, że jeżeli "udostępnienie informacji wiąże się z ponoszeniem dodatkowych kosztów pracownik, wydziału lub Rzecznik Prasowy udostępniają je po uiszczeniu kosztów przez wnioskodawcę zgodnie z zasadami określonymi przez Zarząd Miasta T.".
W podjętej tego samego dnia Uchwale Zarząd Miasta T. określił m.in. koszt wykonania jednej kserokopii karty dokumentu, koszt dyskietki itp.
We wniesionej, po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta T. do usunięcia naruszenia prawa, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, Stowarzyszenie Klub B. w K. domagało się "uchylenia i uznania za wydane bez podstawy prawnej i w sposób naruszający prawo oraz usunięcia skutków obowiązywania niezgodnych z prawem zapisów Zarządzenia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2002 r. Tą samą skargą Stowarzyszenie objęło również Uchwałę Zarządu Miasta T. z dnia [...] 2002 r. /skargę na ten akt wyłączono do odrębnego rozpoznania do sygn. [...].
W skardze Stowarzyszenie zarzuciło, że Zarządzenie /jak również Uchwałę/ wydano z istotnym naruszeniem przepisów: art. 11b ust. 3 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 7 ust. 2, art. 10, art. 13, art. 12 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym podejmowanie uchwał w zakresie opłat i podatków powierza wyłącznej kompetencji rady gminy. Nawet jednak i rada nie mogłaby określić w drodze uchwały opłat za udostępnienie informacji, skoro, wedle przepisu art. 7 ustawy, dostęp do informacji co do zasady jest bezpłatny. Jedyny wyjątek zaś określony art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczy rzeczywistych, poniesionych już i dodatkowych /a nie każdych czy wszelkich/ kosztów, o pobraniu których organ może decydować w indywidualnej sprawie.
Również tylko rada gminy / a nie inny organ gminy/ przepisem art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym upoważniona została do ustalenia zasad dostępu do dokumentów. Zasady te zresztą mogą dotyczyć tylko kwestii techniczno - organizacyjnych, a nie materialnych aspektów prawa obywatelskiego do informacji. Powołany w skarżonym Zarządzeniu przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do podjęcia skarżonego aktu. Poważnym naruszeniem prawa jest i to, że Zarządzenie w § 4 uzależnia udzielenie informacji od wcześniejszego wniesienia opłaty.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skarżone Zarządzenie należy do kategorii aktów kierownictwa wewnętrznego, nie reguluje praw i obowiązków osób wnioskujących o udostępnienie informacji publicznej. Jest aktem skierowanym do urzędników, a ustalenia zakresie poboru opłat nie odbiegają od standardu pobierania opłat za inne czynności organu.
Na rozprawie sądowej Stowarzyszenie wskazało, że zwracało się do Prezydenta Miasta T. o udostępnienie informacji w formie kserokopii dokumentów, ale żaden z wniosków nie został jeszcze ostatecznie załatwiony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Powyższa regulacja wskazuje, że skarga na podstawie art. 101 w/w ustawy nie ma co do zasady charakteru actio popularis. Podstawą zaskarżenia jest zarzucana niezgodność aktu z prawem i naruszenie przezeń konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnej jednostki /jednostek/.
Dla ustalenia, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, konieczne jest uprzednie określenie źródła i charakteru owego interesu lub uprawnienia. Odpowiedzi na powyższe pytanie poszukiwać zaś należy w przepisach prawa materialnego kształtujących te prawa, których dotyczy skarżony akt. Prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało wprost zapisane w zawartym w rozdziale "Wolności i prawa polityczne" art. 61 Konstytucji RP. Uprawnienie to ma więc, pod względem podmiotowym, charakter powszechny i w zasadzie bezwarunkowy. Wedle dalszego zapisu art. 61 Konstytucji /"ograniczenie prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa"/ ewentualne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mogą wiązać się w zasadzie z przedmiotem, charakterem i zakresem informacji, a nie z podmiotem uprawnionym do jej uzyskania.
Zasadę tę w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyrażono przez przyznanie "każdemu" prawa dostępu do informacji /z zastrzeżeniem "przedmiotowych" wyjątków/, oraz przez sformułowanie zakazu żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego /art. 2 ustawy/. Powszechność dostępu do informacji publicznej ma zaś gwarantować m. innymi zasada bezpłatności.
Z powyższych regulacji wynika nakaz szerokiego rozumienia uprawniającej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego instytucji "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia". Skoro z założenia w uzyskaniu informacji publicznej "każdy" ma interes prawny, a wszelkie ograniczenia w powszechności dostępu stanowią ściśle reglamentowane prawem wyjątki, to akt organu gminy dotyczący materii owych wyjątków, jest aktem ingerującym w zakres uprawnień każdego, kto - jako żądający informacji - skutkami aktu ma być dotknięty.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że Stowarzyszenie B., jako podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej w formach, których dotyczy skarżony akt, a więc realnie mogące być dotknięte jego skutkami, ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.
Prezydent Miasta T. wskazał dwa przepisy mające stanowić podstawę prawną Zarządzenia.
Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Prezydent jest kierownikiem urzędu. Przepis ten rzeczywiście uprawnia prezydenta do wydawania aktów władztwa wewnętrznego, których przedmiotem jest organizacja pracy, podział i sposób wykonywania zadań, zakres czynności - a więc wszystko co ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki pomocniczej. Taki właśnie charakter mają opisane powyżej §§ 1, 2, 3, 5 i 6 zaskarżonego aktu.
Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje możliwości wniesienia do sądu administracyjnego indywidualnej skargi na akt kierownictwa wewnętrznego niebędący aktem z zakresu administracji publicznej. Skarga na taki akt zatem, jako niedopuszczalna, podlega, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzuceniu. Tak też orzeczono w punkcie II wyroku.
Inne zupełnie znaczenie ma jednak, zawarta w skarżonym Zarządzeniu, regulacja dotycząca pobierania opłat od podmiotów składających wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Ustalenie kolejności działań w tym zakresie nie jest już tylko czynnością organizującą pracę urzędu i urzędników, lecz regulacją mającą charakter generalny i zewnętrzny. Zapis ten ingeruje w uprawnienia podmiotów zwracających się o udzielenie informacji publicznej i określa ich obowiązki. Ani zaś ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewidują kompetencji Prezydenta do regulowania tej kwestii.
Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje wyjątek od wyrażonej w art. 7 ust. 2 zasady bezpłatności dostępu do informacji. Przepis ten daje podmiotowi zobowiązanemu uprawnienie do pobrania opłaty stanowiącej równowartość rzeczywiście poniesionych, dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w konkretnych, indywidualnych sprawach i nie może tamować udzielenia informacji. Ewentualne pobranie kosztów ma nastąpić po, a nie przed udostępnieniem informacji. Omawiany przepis nie zawiera żadnego sformułowania, które można byłoby rozumieć jako upoważnienie podmiotów zobowiązanych do zmiany tej kolejności i uzależniania udzielenia informacji od uiszczenia opłat. Nie zawiera też szczególnej kompetencji w tym zakresie dla organów gminy.
Przywołany w Zarządzeniu przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dla powyższej oceny nie ma żadnego znaczenia. Z przepisu tego wynika tylko tyle, że Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a ta powinność przez nikogo kwestionowana nie jest.
Tak więc stwierdzić należy, że Prezydent Miasta T., nie dysponując taką kompetencją, w akcie kierownictwa wewnętrznego zawarł regulację mającą charakter co do istoty generalny, abstrakcyjny, swym charakterem i przedmiotem regulacji odpowiadającą przepisowi prawa powszechnie obowiązującego.
Co do tej części aktu zatem należało, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /ppsa/ orzec jak w punkcie I wyroku.
Orzeczenie w punkcie III wyroku oparte zostało na przepisie art. 152, a orzeczenie w punkcie IV wyroku na przepisie art. 223 § 2 w związku z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Co do zawartych w skardze żądań Stowarzyszenia co do "usunięcia skutków niezgodnych z prawem zapisów" wyjaśnić na koniec należy, że sąd administracyjny wydaje tylko takie orzeczenia, jakie przewiduje prawo /w przypadku skargi na akt organu gminy - art. 147 § 1 ppsa/, nie jest przy tym związany wnioskami skargi /art. 134 § 1 ppsa/.