Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2004 r., (znak:[...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 póz.414 z późn.zm.-obecnie tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 póz. 1118 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) odmówił wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy na dz.ewid. 620 położonej w H. i wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Na skutek odwołania A. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak:[...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, Prawa Budowlanego z 1994 r., o odmowie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy. W uzasadnieniu podniesiono co następuje.
1/ przedmiotem postępowania są roboty budowlane związane z budową budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy na działce nr 620 w H. Z ustaleń organu l instancji dokonanych m.in. na podstawie kontroli robót budowlanych przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r., oraz w dniu [...] 2002 r, wynika, iż na terenie działki 620 w H. prowadzone były roboty budowlane związane z realizacją budynku inwentarsko -składowego z garażem na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę Wójta Gminy N. z dnia [...] 2001r, (znak:[...]), których inwestorem był E. K. W dniu [...] 2002 r. NSA w K. postanowieniem sygn. akt [...] wstrzymał wykonanie powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie przeprowadzonych kontroli organ l instancji ustalił, iż roboty budowlane prowadzone były zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia, obowiązującymi przepisami oraz zasadami sztuki budowlanej. W dniu kontroli tj. [...] 2002r jak i [...] 2002r. ustalono, iż stan zawansowania robót- to stan surowy otwarty, budynek zadaszony.
Nie stwierdzono również prowadzenia żadnych robót budowlanych. Równocześnie w związku ze zbliżającym się okresem zimowym PINB w trakcie kontroli nakazał inwestorowi zabezpieczyć przedmiotowy obiekt budowlany przed niszczącym wpływem czynników atmosferycznych jak i dostępem osób trzecich. Wyrokiem z dnia [...] 2002 r., sygn.[...], NSA o/z w K., oddalił skargę A. O. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] 2001 r, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.
2/ w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., w szczególności nie stwierdzono istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę jaki w przepisach. Podnoszone przez odwołującego się okoliczności naruszenia przepisów nie zostały poparte żadnymi dowodami, które skutkowałyby wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, co też zostało wskazane przez organ l instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wskazano, że "norma prawna zawarta w w/w artykule, w brzmieniu obowiązującym po 31.05.2004r., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93 póz. 888) obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Bezspornym zatem jest, iż wstrzymanie robót budowlanych następuje w drodze postanowienia". W tym miejscu należy zwrócić uwagę organom, że nowela z 16.04.2004 r., nie zmieniała treści art. 50 Prawa Budowlanego z 1994 r. 3/ wymogi formalne jakie musi spełnić postanowienie spełnia także decyzja. Różnica polega jedynie na fakcie, iż decyzja kończy sprawę, załatwiając ją co do jej istoty, a z mocy prawa stronom postępowania przysługuje dłuższy termin na złożenie odwołania. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż wydanie przez organ l instancji decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy nie narusza przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia, 4/ organ l instancji w podstawie prawnej oprócz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa Budowlanego z 1994 r., w skarżonej decyzji podał art. 51 ust. 1 pkt 2 tego prawa, który zobowiązuje organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. "Norma prawna tego artykuły nie pozwala jednak na wydanie decyzji odmawiającej wstrzymanie robót.
Dlatego też organ odwoławczy zreformował skarżoną decyzję powołując właściwą podstawę prawną". 5/ podnoszone przez odwołujące się kwestie, iż " budowla stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia, a także jest wzniesiona w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach " nie zostały poparte żadnymi dowodami. Równocześnie organ odwoławczy podkreśla, iż wywody odwołującego dotyczące immisji nadziemnych, podziemnych jak i powietrznych, będących wynikiem składowana w bezpośrednim sąsiedztwie spornego budynku stodoły obornika oraz fakt niszczenia ogrodzenia poprzez spadający śnieg z dachu spornego budynku nie stanowią zagadnienia z zakresu objętego przepisami prawa budowlanego. Właściwym do ich rozstrzygnięcia są sądy powszechne.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył A. O. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ II instancji "uchylił zaskarżoną.... decyzję i umorzył postępowanie, albowiem zważył, iż organ ten wprawdzie nie uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i powołał zdaniem wymienionego właściwą podstawę prawną umarzając postępowanie". Zdaniem skarżącego orzeczenie to nie jest słuszne, gdyż wskazał istotne zagrożenia, "które powodowały uwzględnienie jego wniosku". Wbrew przepisom sanitarno -epidemiologicznym składowisko obornika stanowi immisję bezpośrednią na nieruchomość skarżącego. "Przepisy chroniące Konstytucję oraz w sposób przewidziany przez prawo cywilne (art. 140 i nast. k. c.) własność i prywatność są nierozerwalnie połączone z innymi działami prawa, w tym prawem budowlanym".
Skarżący w odwołaniu przytaczał konkretne fakty do których w żadne sposób, mimo wyraźnej treści art. 107 kpa orzekające organy się nie odniosły.
Uzasadniony jest zarzut, że "organ II instancji z naruszeniem przepisów procedury nie odniósł się do wskazanych zagrożeń, tym bardziej że nie potwierdził w żadnej mierze, czy inwestor czyni zadość obowiązującym przepisom, skoro takowych nie wskazano". Najlepszym przykładem tego stanu rzeczy jest "przedłożony... prawomocny i wykonalny wyrok, z którego wynika, że E. K. również w inny sposób narusza władztwo skarżącego oraz zagraża jego mieniu i nieruchomości'.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia (art. 145 § 1 pkt. 1-3 p.o.p.s.a.)
- a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie można mówić aby w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki o których wyżej mowa a które musiałyby prowadzić do uwzględnienia skargi. Nie ulega wątpliwości, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo - ale nie w taki sposób aby można mówić, że to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Organ l instancji swoją decyzją orzeka o dwóch sprawach, po pierwsze odmawia wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy, po drugie odmawia wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości i odmawia wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez E. K. przy budowie przedmiotowego budynku.
Zgodnie z treścią art. 50 ust.
- 1. Prawa Budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
- 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Zgodnie zaś z treścią art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (z dniem 31.05.2004 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ l instancji ustawa z dnia 16.04. 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane Dz.U. nr 93 póz. 888 -wprowadziła istotne zmiany w treści art.
- 51) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o wstrzymaniu właściwy organ w drodze decyzji:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ust. 7 przepis ten stanowi, że w przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
- 1. Celem tych przepisów jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w pierwszym etapie przez wstrzymanie robót budowlanych a w drugim, przez nakazanie wykonania działań określonych w ust.1 art. 51.
Prawidłowo więc organy, stwierdzając brak podstaw do wstrzymania robót - winny o tym orzec w formie zaskarżalnego postanowienia. W przypadku stwierdzenia wykonania robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę winny wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku o nakazanie wykonania określonych czynności.
W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją w której organy ustalają, że roboty przy budowie budynku inwentarsko-składowego z garażem na sprzęt rolniczy wykonywane były zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę zawartym w decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] 2001r., (znak:[...]), utrzymanej w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] 2002 r., a skarga A. O. - obecnie też skarżącego - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w K. z dnia [...] 2002 r., (sygn.[...]) została oddalona.
Skarżący w skardze podnosi, że organ II instancji "umorzył postępowanie" i nie uwzględnił istotnego zagrożenia, i wbrew przepisom sanitarno - epidemiologicznym zalegalizował składowisko obornika. Skarżący nie stawił się na rozprawie w dniu [...] 2007 r., i nie wyjaśnił wszystkich, nie do końca zrozumiałych zarzutów skargi. Można jednak odnieść wrażenie, że skarżący w dalszym ciągu kwestionuje udzielone pozwoleniu na budowę. Jest ono prawomocne i w trybie zwykłych środków nie może być podważane, w szczególności przez nakazanie inwestorowi wykonania czynności o których mowa w art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r.
Sprawa ewentualnych immisji na nieruchomość skarżącego może być przedmiotem postępowania ale przed sądem powszechnym.
W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, naruszała prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.