Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 29 lipca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2020 r. odwołania A.K. z dnia 13 maja 2020 r. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 kwietnia 2020 r., znak: [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na wniosek R.T. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę kolejnych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w T. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent Miasta T., decyzją nr [...] z dnia 10 kwietnia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, 2, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 września 2019 r. R.T. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na budowę dwóch wolnostojących budynków jednorodzinnych, na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w T. – ustalił warunki zabudowy dla R.T. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę kolejnych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych ma terenie obejmującym działkę numer [...] obręb [...] przy ul. Z. w T..
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.K. wskazując, że pomiędzy stronami, tj. odwołującą się a R.T. i J.T. toczą się postępowania dotyczące naruszenia stosunków wodnych i w związku z tym organ I instancji powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy lub zastrzec w decyzji takie warunki, które uniemożliwią dalsze zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływające na nieruchomość A.K..
Działając na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 29 lipca 2020 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania oraz przytoczył i wyjaśnił art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również zwrócił uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że – jak wynika z analizy – "Zabudowa nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obszar analizowany obejmuje część osiedla mieszkaniowego położonego po południowej stronie miasta, na którym zlokalizowana jest przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Te ustalenia doprowadziły do słusznych wniosków, że budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowi kontynuację istniejącej w rejonie funkcji. Ustalono, że zabudowa w tej części miasta jest różnorodna. Obszar analizowany obejmuje fragment zabudowy mieszkaniowej z budynkami z pierwszej i drugiej połowy uprzedniego wieku oraz współczesnymi.
Są tam budynki tradycyjne – parterowe kryte dachami dwuspadowymi bez poddasza użytkowego, budynki o bryle prostopadłościanu, budynki parterowe z poddaszami użytkowymi. Większość budynków ma proste bryły. W formie tabeli przedstawiono następnie zestawienie poszczególnych parametrów zabudowy znajdującej się na poszczególnych działkach. W oparciu o to zestawienie ustalono następnie poszczególne parametry nowej zabudowy.
Dalej – w odniesieniu do poszczególnych parametrów nowej zabudowy – organ odwoławczy podał, że z analizy wynika, że "Obszar analizowany obejmuje fragmenty zabudowy osiedla mieszkaniowego z zabudową mieszkaniową jednorodzinną zlokalizowaną przy kilku drogach. Część budynków zlokalizowana jest w liniach zabudowy od dróg. W pozostałych przypadkach linie zabudowy przebiegają tworząc uskok. Objęta wnioskiem działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który zlokalizowany jest w pierwszej linii zabudowy od ul. Z.. Wnioskowane budynki będą usytuowane w głębi działki za tym budynkiem, wobec czego istniejąca linia zabudowy pozostanie bez zmian." Te ustalenia oraz wnioski – zdaniem organu odwoławczego – należy uznać za słuszne. Lokalizacja nowych budynków będzie miała miejsce w głębi działki. Od strony drogi publicznej jest już zlokalizowany budynek mieszkalny. Przyjąć zatem należy, że linia zabudowy nie ulegnie zmianie.
W analizie ustalono, że "w analizowanym obszarze wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek są zróżnicowane i zawierają się w przedziale od 6 do 34%. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 21,5%. Teren inwestycji ma wskaźnik zabudowy 6%. Wniosek dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako kolejnych budynków na działce. Wobec powyższego dla nowej zabudowy przyjęto średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchnia działki pomniejszony o wskaźnik jaki ma obecnie ta działka, czyli 15,5%.". Zdaniem organu odwoławczego takie rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Działka będąca przedmiotem inwestycji posiada wskaźnik na poziomie 6 %, średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 21,5 %, zatem ustalenie wskaźnika na 15,5 % pozwoli na osiągnięcie poziomu średniego wskaźnika – po zrealizowaniu inwestycji, to jest budowie dwóch budynków mieszkalnych.
Jak wynika z analizy "w terenie analizowanym budynki mają różne szerokości elewacji frontowych od 9,0 m do 17,0 m. Średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi 11,2m". Dla wnioskowanych budynków przyjęto średnią szerokość elewacji frontowej z tolerancją do 20%, co daje po zaokrągleniu max 13,5m min 9,0m". Ustalona w decyzji szerokość elewacji wyznaczona została – zdaniem organu odwoławczego – prawidłowo na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym.
W sprawie ustalono, że "większość budynków w obszarze analizowanym przekryta jest dachami dwuspadowymi i czterospadowymi, z okapami, bez gzymsów lub attyk. Pozostała część budynków przekryta jest dachami płaskimi. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zawiera się w przedziale od 3,0m do 9,0m. Budynki współczesne mają wysokość elewacji frontowej od 3,0m do 4,5m. Dla wnioskowanych budynków przyjęto górną krawędź elewacji frontowej – do okapu, na wysokości od 3,0m do 4,5m od istniejącego poziomu gruntu". Zdaniem organu odwoławczego, słusznie zastosowano § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem umożliwi to realizację zabudowy o współczesnych formach. Należy przy tym zauważyć, zabudowa aktualnie realizowana powinna stanowić kontynuowanie parametrów budynków najnowszych.
W analizie ustalono: "w obszarze analizowanym budynki przekryte są dachami płaskimi, dachami dwuspadowymi, czterospadowymi i kopertowymi z kątem nachylenia połaci od 15 stopni do 50 stopni. Kalenice dachów są w większości równoległe do dróg. Większość dachów ma kąt nachylenia połaci od 30 stopni do 45 stopni. Dachy budynków mają kalenice na wysokości od 6,0m do 10,5m. Budynki współczesne mają kalenice na wysokości 7,0m - 7,5m. Średnia wysokość kalenicy wynosi 8,0m. Dla wnioskowanych budynków przyjęto dach dwu lub czterospadowy z kątem nachylenia połaci od 30 stopni do 45 stopni, kalenicą równoległą do ul. Z., na wysokości min 7,0 m max 8,0 m". Ustalenia te – zdaniem organu odwoławczego – są prawidłowe, a określenie geometrii dachu nastąpiło odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Organ odwoławczy ocenił, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 są spełnione. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada bezpośredni dojazd do drogi publicznej – ul. Z.. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia o możliwości dostawy wody i odprowadzania ścieków (z dnia 30 sierpnia 2019 r.), o warunkach przyłączenia do sieci gazowej (z dnia 4 września 2019 r.) i o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci elektroenergetycznej. Teren inwestycji nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że w decyzji (pkt 6) znalazł się zapis o konieczności opracowania projektu budowlanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to m. in. że przy projektowaniu inwestycji konieczne jest spełnienie wymogów zawartych w § 28 rozporządzenia, tj.
- 1) działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej;
- 2) w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W § 29 rozporządzenia jasno wskazano, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym kontekście, że dysponuje wiedzą o postępowaniach, które toczą się między stronami, dotyczących zmiany przez R.T. i J.T. stosunków wodnych na gruncie. Decyzją z dnia 16 października 2017 r., znak: [...], wydaną przez Prezydenta Miasta T. nakazano R.T. i J.T., właścicielom działki nr [...] obr. [...] w T.: 1) odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr 65 do kanalizacji deszczowej w ul. Z., 2) zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym, 3) wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję z dnia 16 października 2017 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1183/19, oddalił skargę na decyzję Kolegium. Nie może to jednak, w ocenie organu odwoławczego, stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak jest do tego podstaw prawnych, a przywołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają przesłanki wydania decyzji pozytywnej, które w niniejszej sprawie są spełnione. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu. Wszelkie zaś techniczne aspekty inwestycji, w tym dostosowanie inwestycji do określonych w decyzji parametrów rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Innymi słowy, o tym, czy dana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego, będzie rozstrzygane na kolejnym etapie postępowania o pozwolenie na budowę. To na tym etapie postępowania organ bada czy realizacja budynku jest możliwa, mając na uwadze ustalone w decyzji warunki obowiązujące dla nowej zabudowy. Może się okazać, że inwestor mając ustalone w decyzji warunki zabudowy nie będzie w stanie zaprojektować budynku zgodnie z tymi warunkami. Na obecnym etapie postępowania nie są badane warunki techniczne realizacji inwestycji. Warunki w zakresie odprowadzania wody wynikają z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W decyzji zobowiązano Inwestora do przestrzegania tych warunków.
Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. A.K. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta T. ([...]), a w szczególności ze znajdujących się w nich opinii biegłych, które potwierdzają występowanie problemu naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości A.K. oraz dokumentów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez SKO w T. ([...]) wskutek wniesienia przez wnioskodawczynię odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta T., a w szczególności z uzupełniających opinii biegłych wykonanych na zlecenie SKO, co spowodowało, że organ wydając decyzję nie uwzględnił stanu faktycznego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, dotyczącego nieuprawnionego naruszenia stosunków wodnych, 2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa, na okoliczność ustalenia warunków zabudowy pozwalających wyeliminować na przyszłość problem zmiany stosunków wodnych, mogących powodować szkody na działkach sąsiednich, co doprowadziło do sytuacji, w której ustalenie warunków zabudowy nastąpiło bez uwzględnienia interesu osoby trzeciej, 3) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieokreślenie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postaci obowiązku przyłączenia budynków do kanalizacji deszczowej albo wykonania innych zabezpieczeń mających na celu zapobieżenie zalewaniu nieruchomości należącej do A.K. i błędne uznanie, że skarżąca nie ma możliwości zabezpieczenia swoich interesów już na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, 4) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.
Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z przepisem szczegółowym ustawy prawo wodne, który zakazuje właścicielowi gruntu zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód na grunty sąsiednie, pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że wykonanie zamierzenia budowlanego, spowoduje taki skutek, 5) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodu z pisma Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia 7 stycznia 2020 r. i uznanie, że nie istnieją techniczne możliwości przyłączenia planowanych budynków do kanalizacji deszczowej oraz że w sąsiedztwie planowanych budynków nie istnieje taka kanalizacja, podczas gdy z treści samego pisma wynika, że kanalizacja taka istnieje, jednak podpięcie do niej wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, 6) § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.
Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), poprzez zwolnienie planowanych budynków z obowiązku przyłączenia do kanalizacji deszczowej, która faktycznie istnieje w sąsiedztwie planowanych budynków, 7) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo tego, że wnioskodawca nie przedstawił umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną w zakresie wykonania przyłączenia budynków do miejskiej kanalizacji deszczowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przestawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. Organy administracji słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, LEX nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1076/10, LEX nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489).
Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie.
Na użytek niniejszej sprawy sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...]. Analiza ta, w ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Prawidłowo, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, wyznaczony został obszar analizowany. Obszar ten wyznaczono w odległości 83 m wokół przedmiotowej działki (trzykrotna szerokość frontu działki)
W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej oraz stanowiące sąsiedztwo w sensie urbanistycznym dla planowanej inwestycji, które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości konstatacja, że budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest zgodna z mieszkaniową funkcją zabudowy w obszarze analizowanym.
Zdaniem Sądu, w pełni prawidłowo ustalone zostały poszczególne parametry nowej zabudowy: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do okapu min 3,0m max 4,5m od istniejącego poziomu gruntu, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – max 15,5%, linia zabudowy – istniejąca bez zmian jako nieprzekraczalna, wnioskowane budynki będą zlokalizowane w głębi działki za istniejącym budynkiem, szerokość elewacji frontowej – min 9,0m max 13,5m, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) – dach dwu lub czterospadowy z kątem nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, z kalenicą równoległą do ul. Z. na wysokości min 7,0m max 8,0m, powierzchnia biologicznie czynna – min 50%. Parametry te zostały ustalone zgodnie z wymogami powołanego wyżej rozporządzenia, są należycie uzasadnione wynikami analizy i – przede wszystkim – w większości nawiązują do wartości średnich w obszarze analizowanym.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy poddał odnośne parametry ponownej analizie i uznał je za prawidłowe – Sąd tę ocenę podziela. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzą też wątpliwości ustalenia co do pozostałych warunków zabudowy, jak również konstatacja, że przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 są spełnione. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada bezpośredni dojazd do drogi publicznej – ul. Z., a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia o możliwości dostawy wody i odprowadzania ścieków, o warunkach przyłączenia do sieci gazowej i o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci elektroenergetycznej. Teren inwestycji nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy); decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi.
Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja określa także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: projektowana inwestycja nie może pozbawiać właścicieli sąsiednich nieruchomości dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza i gleby; właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkoda dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W decyzji zastrzeżono także, że projekt budowlany należy opracować zgodnie z przepisami szczególnymi, w tym przepisami Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zarzuty skargi, choć są rozbudowane i powołano w nich różne przepisy, oscylują tak naprawdę wokół jednej kwestii – kwestii stosunków wodnych. Zdaniem Sądu, materia ta została w zaskarżonej decyzji uregulowana w sposób prawidłowy i, zważywszy na ten etap procesu inwestycyjnego, w pełni wystarczający – a to przez przytoczone wyżej zastrzeżenie, że właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkoda dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie, jak również przez odesłanie do przepisów szczególnych, które odnośną materię regulują na etapie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Dotyczy to – jak trafnie wskazał organ odwoławczy – przede wszystkim § 28 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zaskarżona decyzja czyni zatem zadość wymogom z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy te nie zostały naruszone. Oczekiwanie skarżącej, by organ już na tym etapie przesądził o sposobie zabezpieczenia nieruchomości sąsiedniej przed ewentualnym zalewaniem – jest, zdaniem Sądu, nieuzasadnione; jest to kwestia przynależna do postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W niniejszym postępowaniu organ nie naruszył też art. 234 ust. 1 ustawy – Prawo wodne – tym bardziej, że wyraźnie zastrzeżono, iż właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkoda dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W zaskarżonej decyzji organ nie wyłączył stosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przeciwnie, do przepisów tych, w tym § 28, odesłał – nie można zatem, zdaniem Sądu, mówić o ich naruszeniu.
W okolicznościach niniejszej sprawy dla skonstatowania spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie było konieczne przedłożenie przez inwestora umowy w zakresie wykonania przyłączenia budynków do miejskiej kanalizacji deszczowej. Relewantne w sprawie okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., organy prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy, który ma walor kompletności. Nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów z dokumentów znajdujących się w innych aktach Prezydenta Miasta T. ani dowodu z opinii biegłego hydrologa.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi generalnie wykraczają poza materię postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i antycypują kwestie, które będą rozważane na etapie konkretyzacji prawa zabudowy – niezależnie od trybu, w jakim ta konkretyzacja będzie następować.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.