Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r. nr RPE.5011.736.2023.FPU działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 oraz art. 73 § 1 i art. 74 § 2 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku G. T. o udostepnienie akt sprawy umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ podniósł, że G. T. wniósł o udostępnienie akt postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w K., w zakresie systemu wentylacji grawitacyjnej. Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, a zgodnie z art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Wnioskodawca nie jest stroną ww. postępowania [...] Stroną tego postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa budynku. Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 K.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Zatem tylko strona ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy K.p.a. nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 38/18).
Dodatkowo wskazać można, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 K.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, że powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu "głównym" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., III SA/Kr 281/16).
Na to postanowienie zażalenie złożył G. T. domagając się dostępu do akt sprawy.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r. nr 545/2023 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 442/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 291/13; wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11).
Zatem o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. można mówić, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, czyli do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2012r., sygn. akt III SA/Kr 742/11). Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
Natomiast na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które śluzy zażalenie. W ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych MWINB wskazał, że okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2813/18).
Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia G. T. wniósł o udostępnienie akt postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w K. w zakresie systemu wentylacji grawitacyjnej, znak sprawy: [...] (...). Wnioskodawca nie jest stroną ww. postępowania. Stroną tego postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa budynku. Zakończenie postępowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 157/16 może zakończyć się w trojaki sposób: 1/ poprzez udostępnienie takich akt; 2/poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia takich akt; 3/ poprzez umorzenie postępowania w sprawie akt, jeżeli wniosek nie pochodziły od strony (art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a.).
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją kiedy to wniosek nie pochodzi od strony, wskutek czego organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie, którym umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia akt.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. T. podnosząc, że organ arbitralnie przyjął, iż skarżący nie jest stroną postępowania. W żadnej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WINB nie wykazał, iż dokonał weryfikacji czy z żądaniem udostępnienia akt sprawy zwróciła się strona czy też nie. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu administracji architektoniczno-budowlanej o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt, sprawy prowadzonej w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w K.. Odmowę udostępnienia akt (umorzenie postępowania wpadkowego w tej sprawie) organ uzasadniał tym, że skarżący nie jest stroną tego postępowania. W ocenie sądu postanowienie jest proceduralnie wątpliwe, ale nie w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego.
Zgodnie z dyspozycją art. 73 K.p.a. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). W doktrynie podkreśla się, że udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Przepis art 73 K.p.a. gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z przepisów rozdziału 3 działu II mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i – na tych samych zasadach – podmioty (uczestnicy) na prawach strony.
Podmioty te mogą również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania im z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ich ważnym interesem. Podmioty te mogą realizować przysługujące im uprawnienia jedynie w odniesieniu do akt tych spraw administracyjnych, w których są stronami lub podmiotami na prawach strony (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II.
Kwestia czy wglądu do akt spray może żądać podmiot, który co prawda przez organ nie jest uznawany za stronę, ale sam uważa że sprawa dotyczy jego interesu prawnego jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Pozytywny w tym przedmiocie stosunek wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r. IV SA/Wa 1114/10 w którym wskazano, że z uprawnień wskazanych w art. 73 K.p.a. może skorzystać tylko ten podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. W drodze uzasadnionego wyjątku od tej zasady można uznać za dopuszczalne udostępnienie akta postępowania administracyjnego podmiotowi, który nie brał w nim udziału, niemniej interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości.
Wydaje się jednak, że stanowisko to jest odosobnione. Uznanie bowiem, że organ administracji powinien każdorazowo badać interes prawny wnoszącego o udostępnienie akt sprawy prowadziło by do uznania, że jest to postępowanie w istocie mające na celu także weryfikacje podmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego, a wydaje się, że regulacja zamieszczona w art. 73 i 74 K.p.a. nie temu nie służy.
Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. II OSK 1297/19 postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Podobny pogląd wyrażono w tezach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1589/17 1. Po zakończeniu postępowania zasadniczego organ nie ustala na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt, odrębnie i na nowo kręgu uczestników postępowania zasadniczego.
Niewątpliwie dostęp do akt będą mieli następcy prawni stron postępowania zasadniczego ale nie nowe podmioty, które wskazują że takie prawo im przysługiwało a nie zostało ono przez organ w postępowaniu zasadniczym zrealizowane. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem "strony" nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "zasadniczym" czyli takim, które merytorycznie zakończyło daną sprawę. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania zależnego od owego postępowania zasadniczego. To w postępowaniu zasadniczym organ administracji rozstrzygał sprawę administracyjną.
Przytoczyć na koniec można pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Bk 731/22, w którym wskazano, że o tym bowiem, czy dany podmiot jest stroną, decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 K.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony, nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego".
To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego.
Przytoczone wyżej poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Incydentalny charakter postępowania o udostępnienia akt sprawy, wyklucza możliwość weryfikacji przez organ podmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego, jakiego organ dokonał po wszczęciu tego postępowania. Wgląd do akt sprawy mają tylko podmioty uznane przez organ za stronę toczącego się postępowania, a nie podmioty, które uważają, że im także status strony przysługuje lub przysługiwał (w postępowaniach zakończonych). Podmioty takie mają możliwość ochrony swoich praw przez złożenie odwołania od wydanej decyzji w tzw. terminie otwartym. W tej sytuacji organ bądź rozpoznaje odwołanie merytorycznie (uznając że odwołujący jest jednak stroną postępowania), bądź stwierdza niedopuszczalność odwołania, bądź umarza postępowanie odwoławcze. Orzeczenia te podlegają kontroli sądowej. Kiedy zaś decyzja wydana w sprawie jest już ostateczna, strona niesłusznie pominięta w postępowaniu, może domagać się jego wznowienia powołując się na przesłankę określoną w art 145 § pkt 4 K.p.a.
W niniejszej sprawie skarżący nie uczestniczył jako strona w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...]. Nie może zatem skutecznie domagać się dostępu do akt sprawy przez wykonanie uwierzytelnionych odpisów wszystkich zalegających w nich dokumentów. Jak mowa wyżej w postępowaniu wpadkowych organ nie może dokonywać weryfikacji podmiotowego ukształtowania postępowania.
Co do formy odmowy udostępnienia akt sprawy, to w ocenie sądu zgodnie z brzmieniem art. 74 § 2 K.p.a, powinno to nastąpić w postanowieniu o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy a nie umorzenia sprawy (traktowanej jako wpadkowej) w tym przedmiocie. Ponieważ jednak wydanie zaskarżonego postanowienia prowadzi do tego samego skutku co postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, nie wpływa na samo rozstrzygnięcie.
Na koniec wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie sąd potrzeby uzupełnienia postepowania dowodowego nie widział.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.