Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 27 czerwca 2017 r. znak: [...] na podstawie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.);
- - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: u.p.b.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. I. i T. I., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. nr [...] z dnia 24.05.2016 r., znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. stwierdzono wykonanie przez Gminę R.-Z. (...) obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. znak: [...] z dnia 9.09.1996 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody N. znak: [...] z dnia 11.12.1996r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Kierownik Urzędu Rejonowego w N. T. decyzją z dnia 18.05.1993 r., znak: [...] [...] zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę cmentarza komunalnego na działkach nr [...], [...] w P.. Wojewoda N. decyzją z dnia 7.07.1993 r., znak: [...] utrzymał w mocy w/w decyzję pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lutego 1996 r., sygn. akt: SA/Kr 1622/95, uchylił decyzję Wojewody N. oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji.
W związku z powyższym Kierownik Urzędu Rejonowego w N. T. postanowieniem z dnia 9 lipca 1996 r., znak: [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie cmentarza w zakresie wykonania instalacji wodociągowej oraz odcinka kanalizacji drenażu wraz ze studzienką.
Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w N. T. decyzją z dnia 9.09.1996 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (Art. 51.
- 1. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:
nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórką obiektu lub jego części albo określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.), nakazał Urzędowi Miasta R. i Komitetowi Czynu Społecznego Budowy Cmentarza Komunalnego w P. wykonać następujące czynności, które umożliwią rozpatrzenie sprawy ewentualnego wydania pozwolenia na użytkowanie cmentarza:
zinwentaryzować geodezyjnie w strefie 150m od cmentarza wszystkie obiekty mieszkalne (z podaniem ich odległości) oraz sieć wodociągową wraz z przyłączami do budynków w terminie do dnia 15 listopada 1996 roku,
2. opracować ekspertyzę hydrogeologiczną terenów cmentarza (...), która oceni stan wód gruntowych, skuteczność dotychczas zastosowanych rozwiązań technicznych obniżających ich poziom i zabezpieczających teren cmentarza przed wodami opadowymi spływającymi z obszarów położonych wyżej (system drenażu zewnętrznego i wewnętrznego) oraz określi ewentualne dodatkowe roboty budowlane, które należałoby wykonać celem zabezpieczenia podłoża gruntowego cmentarza przed migracją płytkiego - przypowierzchniowego krążenia wód opadowych i obniżenia poziomu wód gruntowych do poziomu zgodnego z przepisami prawa (...) w terminie do dnia 31.03.1997 roku.
Wojewoda N. po rozpoznaniu odwołania złożonego przez J. i T. I., wydał w dniu.11.12.1996 r. decyzję, znak: [...], którą utrzymał w mocy w/w decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T..
W dniu 27.01.1997 r. na dziennik podawczy Urzędu Rejonowego w N. T. wpłynęła kserokopia potwierdzenia przyjęcia zlecenia na wykonanie ekspertyzy hydrologicznej terenu cmentarza w P.h oraz kopia mapy zasadniczej - inwentaryzacja geodezyjna strefy 150 m cmentarza w P.. Następnie w dniu 2.04.1997 r. na dziennik podawczy Urzędu Rejonowego w N. T. wpłynęła ekspertyza hydrologiczna.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 27.07.1999 r., sygn. akt: II SA/Kr 73/97, oddalił skargę J. i T. I. na ww. decyzję Wojewody N., wskazując, że organy nadzoru budowlanego w ustalonym stanie faktycznym były uprawnione do wydania decyzji tej treści.
Organ wskazał, iż z dniem 1.01.1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 ze zm.), którą kompetencję do rozpoznawania spraw z zakresu nadzoru budowlanego powierzono właściwym powiatowym inspektorom nadzoru budowlanego oraz wojewódzkim inspektorom nadzoru budowlanego jako organom odwoławczym od decyzji wydawanych w I instancji przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Wobec powyższego od dnia 1 stycznia 1999 r. do rozpoznania niniejszej sprawy organem uprawnionym w I instancji jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T..
W dniu 20.09.2001 r. na dziennik podawczy Starostwa Powiatowego w N. T. wpłynął wniosek Zarządu Miasta R. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie cmentarza komunalnego.
PINB decyzją z dnia 5.09.2003 roku, znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (art. 51.
4. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.), nakazał Burmistrzowi Miasta R. - Z. (...), Komitetowi [...] rozbiórkę cmentarza wybudowanego w P. na dz. ew. nr [...], 18 60 w części wykonanej infrastruktury technicznej: ogrodzenie, kanalizacja wód opadowych, place i drogi dojazdowe.
W wyniku rozpoznania odwołania Burmistrza Miasta R. - Z. od powyższej decyzji, MWINB decyzją z dnia 12.01.2004 r., znak: [...], uchylił skarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB postanowieniem z dnia 19 lipca 2004 r., znak: [...] na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 u.p.b. zobowiązał Burmistrza Miasta R. - Z. do przedłożenia oświadczenia kierownika budowy cmentarza o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy w terminie do 10.08. 2004 r. W dniu 13.08.2004 r. do siedziby wpłynęły żądane dokumenty.
W dniu 19.10.2004 r. PINB przeprowadził na przedmiotowych działkach oględziny, w trakcie których ustalono wykonanie: ogrodzenia cmentarza, drenażu zewnętrznego i wewnętrznego, murów oporowych, drogi wewnętrznej z kostki brukowej, doprowadzenie wody z sieci wodociągowej, przyłącza energetycznego i oświetlenia, a także zieleni izolacyjnej. Nadto wskazano, że doszło do ustawienia pojemników na odpady i toalety suchej. W związku z koniecznością wykonania ekspertyzy hydrogeologicznej wykonano 4 otwory piezometryczne, stwierdzono również, że prowadzona jest stała obserwacja stanu wody studzienek drenażowych.
PINB decyzją z dnia 22.11.2004 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 7 oraz art. 55 pkt 3 u.p.b. udzielił Burmistrzowi Miasta R. - Z. (...), Komitetowi [...] pozwolenia na użytkowanie cmentarza komunalnego na części terenu oznaczonej na mapie powykonawczej pomiaru cmentarza "granica pochówku" - w stronę północno-zachodnią zgodnie z zaleceniami zawartymi w ocenie warunków hydrologicznych cmentarza z 2003 r. opracowanej przez Przedsiębiorstwo Usług Geologiczno - Laboratoryjnych Spółka z o.o. [...]
MWINB decyzją z dnia 13.12.2005 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 22.11. 2004 r., znak: [...]
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia 27.02. 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję MWINB, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4.10.2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 788/06, oddalił skargę na decyzję GINB.
W związku z powyższym PINB decyzją z dnia 14.05.2010 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 5 u.p.b. odmówił wnioskodawcy, tj. Gminie R. - Z. (...) udzielenia pozwolenia na użytkowanie cmentarza komunalnego zlokalizowanego w miejscowości P..
Następnie PINB decyzją nr [...] z dnia 22.04.2013 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., nałożył na Gminę R. - Z. (...) obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Inspektoracie: 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego cmentarza komunalnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], [...] położonych w P., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wzmaganymi przepisami szczególnymi w terminie do 30 kwietnia 2014 roku.
Po rozpatrzeniu odwołania MWINB decyzją z dnia 30.04.2014 r. nr [...] znak: [...] uchylił decyzję PINB z dnia 22.04.2013 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że w obrocie prawny funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja Wojewody N. z dnia 11 grudnia 1996 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 9 września 1996 r., znak: [...], nakazującą Urzędowi Miasta R. i Komitetowi [...] wykonanie określonych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokiem z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt: II SA/Kr 73/97, oddalił skargę J. i T. I. na ww. decyzję Wojewody N.. Z uwagi na powyższe PINB, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., winien podjąć wszelkie możliwe i przewidziane prawem (w tym u.p.b.) środki, które pozwolą na zakończenie przedmiotowej sprawy w trybie art. 51 ust.3 obecnie obowiązującej ustawy (...).
Tym samym organ I instancji winien sprawdzić wykonanie obowiązków wynikających z decyzji Wojewody N. z dnia 11.12.1996 roku, znak: [...] poprzez ocenę przedłożonych dokumentów, tj. inwentaryzacji geodezyjnej terenu obejmującej strefę 150m od cmentarza w P. z naniesieniem istniejących budynków mieszkalnych oraz sieci wodociągowej, a także ekspertyzy hydrogeologicznej terenu cmentarza dodatkowo wskazującej na ewentualne roboty budowlane, które należałoby wykonać celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, opracowanej przez właściwą jednostkę naukowo - badawczą. Przy czym dokonując oceny przedłożonych przez zobowiązanych dokumentów PINB winien mieć na względzie art. 80 k.p.a., i wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów. Dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli PINB na jednoznaczne wskazanie, która norma zawarta w art. 51 ust. 3 u.p.b. winna zostać zastosowana, a tym samym doprowadzi do zakończenia niniejszego postępowania administracyjnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o wypis z rejestru gruntów. Następnie pismem z dnia 21.06.2016 r. znak: [...] zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 24.05. 2016 r., znak: [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. stwierdził wykonanie przez Gminę R.-Z. (...) "obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. znak: [...] z dnia 9.09.1996 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody N. znak: [...] z dnia 11.12.1996 r."
Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołali się J. I. i T. I.. Skarżący w odwołaniu zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 51 ust 3 pkt 1 w związku z obrazą przepisów art. 51 ust 1 pkt 1 i ustawy prawo budowlane w pierwotnej decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w N. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.e dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne.
MWINB dokonał weryfikacji kręgu stron postępowania i stwierdził, iż uległ on zmianie w toku postępowania odwoławczego. Na podstawie danych z wypisu z rejestru gruntów dla działek o nr: [...] obręb [...] oraz danych z elektronicznej księgi wieczystej ustalono, że aktualnie właścicielem w/w działek jest M. I. (KW nr [...]). Z uwagi na fakt posiadania prawa własności nieruchomości zlokalizowanej w obszarze oddziaływania przedmiotowego cmentarza, właścicielka w/w działek ma przymiot strony. W związku z powyższym pismem z dnia 25 maja 2017 r. znak [...] MWINB zawiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu oraz, mając na uwadze treść art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zważyć bowiem należy, iż z akt organu I instancji wynika, że po wydaniu przez PINB w dniu 21 marca 2016 r. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji do organu I instancji wpłynęły nowe dokumenty m.in. opinia hydrogeologiczna na temat systemu odwadniania Cmentarza w P., z grudnia 2014 r. oraz pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. T. z dnia 20 maja 2016 r. znak: [...] dotyczące badań wody.
W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że istnieje wiążąca dla organów nadzoru budowlanego ostateczna i prawomocna decyzja Wojewody N. z grudnia 1996 r., znak: [...], wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji
Organ podkreślił, że w odpowiedzi na zarzuty odwołania, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z 27.07.1999 r. sygn. akt II SA/Kr 73/97 oddalił skargę J. i T. I.. Sąd w wyroku tym wskazał, że:
"Kierownik Urzędu Rejonowego z mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego upoważniony był do wydania decyzji określającej czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Tego rodzaju orzeczenie nie przesądza jeszcze o dalszym losie wstrzymanych robót. Organ państwowego nadzoru budowlanego zajmie bowiem stanowisko w tym przedmiocie dopiero po zapoznaniu się z przedłożonymi opracowaniami i po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania z udziałem stron, którym od podejmowanych rozstrzygnięć służyć będą środki odwoławcze na ogólnych zasadach."
Analiza materiału dowodowego wskazała, że obowiązek w postaci przedłożenia ekspertyzy hydrogeologicznej został wykonany w marcu 1997 r. na dowód czego zalega w aktach organu I instancji stosowna dokumentacja. Tym samym wobec powyższego w ramach kolejnego etapu postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora lub po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust l pkt 2 ustawy Prawo budowlane sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję "1. o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2.w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" (vide art. 51 ust 3 ustawy Prawo budowlane). W sytuacji zatem, gdy zobowiązany podmiot wykonał nałożony obowiązek w postaci przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej oraz odpowiedniej ekspertyzy hydrogeologicznej organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku.
W ocenie organu odwoławczego PINB w N. T. w nin. sprawie prawidłowo zastosował tryb postępowania określony w art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu MWINB w K. wyjaśnił, że przedmiotem oceny mogła pozostać jedynie decyzja PINB z dnia 24.05. 2016 r., o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Również nieuzasadnione są zarzuty dotyczące kierowania decyzji do błędnego adresata tj. Gminy R. Z.. W ocenie MWINB adresat został prawidłowo ustalony bowiem jest to obecny właściciel i do niego kierowane winny być decyzje.
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy MWINB w K. stwierdził, iż organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, zatem zważywszy na powyższe organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę wniosła skarżąca M. I., zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania przez naruszenie zasad wynikających z przepisów art 7, 8, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 51 ust.3 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej decyzja stwierdzająca wykonanie przez inwestora obowiązku nakładającego wytworzenie dokumentów, jest decyzją wydaną z naruszeniem prawa, a wobec tego podlegającą uchyleniu.
Organy nadzoru budowlanego nałożyły na inwestora w miejsce obowiązku wykonania określonych robót budowlanych obowiązek wytworzenia i dostarczenia dokumentów w postaci inwentaryzacji geodezyjnej strefy cmentarza oraz ekspertyzy hydrogeologicznej. W jej ocenie przepis cytowany w podstawie prawnej decyzji nie uprawnia organu I instancji do wydania decyzji takiej treści. Brak jest również jakiejkolwiek innej podstawy prawnej do tego rodzaju orzeczenie w niniejszej sytuacji.
Odnośnie zarzutu obrazy prawa procesowego to błędy w tym zakresie powielane są w niniejszym postępowaniu od 25 lat. Adresatem decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z 9 września 1996r. był Urząd Miasta R. i Komitet [...]. Tak jeden jak i drugi adresat nie ma zdolności administracyjno-procesowej, takie podmioty nie mogą być zobowiązane ani uprawnione do zobowiązań wynikających z aktów administracyjnych. Kwestia ta jest od dawna przesądzona przez praktykę i sądownictwo administracyjne.
W niniejszym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek czynności procesowej, z której by wynikało, że inwestorem a wobec tego adresatem zaskarżonej decyzji jest Gmina R. Z.. Ta zasadnicza dla postępowania administracyjnego kwestia tj. kto jest inwestorem przedsięwzięcia budowlanego - "cmentarz w P." nie została do dziś jednoznacznie przesądzona. Wobec powyższego zastrzeżenie budzi wydanie zaskarżonej decyzji kierowanej do Gminy R. Z..
Zdaniem skarżącej stwierdzenie wykonania obowiązków nałożonych na inwestora w tym ekspertyzy hydrogeologicznej, jak się wydaje, rozumieć należy jako akceptację przez organ nadzoru budowlanego ustaleń i wniosków zawartych w ekspertyzie, przyjąć należy że organ dokonał oceny tego dowodu. Pominął jednak organ w swoich rozważaniach, że dowód z tej ekspertyzy był przez strony wielokrotnie i jednoznacznie kwestionowany, strony przedłożyły w sprawie sporządzoną na własny koszt ekspertyzę naukowców z AGH w K., która w sposób jednoznaczny kwestionuje możliwość bezpiecznego wybudowania i eksploatowania cmentarza w tym miejscu, z uwagi na ukształtowanie terenu, poziom i wydajność wód gruntowych, profil geologiczny terenu decydujący o migracji wód głębszych, a co za tym idzie bezpieczeństwo sanitarne nie tylko najbliższej okolicy, ale również niebezpieczeństwo zanieczyszczenia dalszej okolicy przez spływ zanieczyszczonych wód do rzeki [...]. Do tego dowodu organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób, pominął go zupełnie, czym naruszył obowiązek wynikający z przepisu art. 107 § 3, a dotyczący uzasadnienia decyzji.
W aktach sprawy zalega nadto pismo PINB kierowane do Burmistrza Miasta R. Z. z daty 2.04.2003r., w którym stwierdzono, że nie został w dalszym ciągu wykonany przez inwestora obowiązek nałożony w decyzji kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 9.09.1996 r. Tak więc stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że inwestor wykonał ten obowiązek już w 1997r. jest jaskrawo sprzeczne ze stanowiskiem w cytowanym wyżej piśmie.
Organ II instancji wbrew obowiązkowi nie rozważył należycie i pominął podniesione przez stronę w odwołaniu zarzuty, bądź je zbagatelizował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art.8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: " k.p.a."), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zatem należy wyjaśnić i podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.
Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ winien dokonać oceny mocy i wiarygodności każdego dowodu oraz wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego w sposób uzasadniający stwierdzenie, że nie doszło do rozpoznania istoty sprawy.
Przede wszystkim należy odnieść się do przedmiotu postępowania, jakim jest postępowanie naprawcze, które toczy się w trybie art. 50 - 51 Pr. bud. od 1996. Z okoliczności faktycznych wynika bowiem, że została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę cmentarza w P. wydana w dniu 18.05.1993 r. Wobec ustalenia, że roboty budowlane związane z budową tego cmentarza zostały w całości wykonane, Kierownik Urzędu Rejonowego w N. T. wszczął postępowanie naprawcze i następnie decyzją z dnia 9.09.1996 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. określił czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Nie można także pominąć faktu, że Zarząd Miasta R. od 2001 r. starał się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego cmentarza, lecz bezskutecznie, wobec stwierdzenia, że nie zostało dotychczas zakończone postępowanie naprawcze (vide: decyzja PINB z dnia 22.04.2010 r.)
Zauważyć należy, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego i nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza zaś zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem (zob. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 733).
Istota sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie czy w toku postępowania doprowadzono wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a jeżeli nie to jakie rozstrzygnięcie winno zapaść zgodnie z normami wynikającymi z art. 51 Pr.bud. Osią dotychczas nierozwiązanego sporu jest bowiem sposób odprowadzenia wód z terenu cmentarza. W tym miejscu należy przywołać pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 8.07.2015 r., sygn. akt II OSK 2952/13, podzielany także przez skład orzekający, że postępowanie prowadzone w oparciu o normy zawarte w art. 51 Prawa budowlanego składać się może z kilku odrębnych faz, tj. może zapaść najpierw decyzja ustalająca pewien zakres obowiązków obciążających inwestora, następnie decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w kolejnej fazie wymagane będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W tym duchu wypowiedział się właśnie MWINB w decyzji z dnia 30.04.2014 r., uchylającej decyzję PINB z dnia 22.04.2013 r. nakładającą na Gminę R.-Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego cmentarza komunalnego w P.. Organ wprost wskazał w uzasadnieniu, że PINB "winien podjąć wszelkie możliwe i przewidziane prawem (w tym u.p.b.) środki, które pozwolą na zakończenie przedmiotowej sprawy w trybie art. 51 ust.3 obecnie obowiązującej ustawy (...)". Dalej w uzasadnieniu organ podkreślił, że ustalając wykonanie obowiązków wynikających z decyzji z dnia 9.09.1996 r. rzeczą organu I instancji będzie dokonanie oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów mając także na uwadze art..80 kpa, albowiem "dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli PINB na jednoznaczne wskazanie, która norma zawarta w art. 51 ust. 3 u.p.b. winna zostać zastosowana, a tym samym doprowadzić do zakończenia niniejszego postępowania administracyjnego."
Lektura zaskarżonych decyzji prowadzi natomiast do nieodpartego wniosku, że zostały one wydane po pierwsze w całkowitym oderwaniu od wyżej wskazanego, podstawowego celu tego postępowaniu, po drugie w całkowitym oderwaniu od realiów sprawy. Przede wszystkim rację ma skarżąca, że ustalenie organów wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją z dnia 9.09.1996 r. najpóźniej w roku 1997, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W aktach zalegają między innymi wezwania i monity organu prowadzącego postępowanie o wykonanie obowiązku przedłożenia wymaganej tą decyzją ekspertyzy z lat późniejszych np.: pismo z daty 17.05.2001 r. (K: 207 akt adm.), w którym czytamy, że inwestor został poinformowany jakie braki występują w dokumentacji oraz jakie prace należy wykonać, aby można było uzyskać formalne pozwolenie na użytkowanie cmentarza, inwestor zaś dotychczas nie zawiadomił o wykonaniu zaleceń zawartych w ekspertyzie Hydrologicznej – opracowanej w marcu 1997 r., w aktach zalega dalej upomnienie PINB w N. T. wydane na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wzywające do wykonania obowiązku, które zostało Urzędowi Miasta R. doręczone w lutym 2002 r. (K: 214 i 213 akt adm.), następnie Sąd stwierdza, że w aktach sprawy zalega zaopatrzona datą – styczeń 2003 r. "Ocena Warunków hydrologicznych cmentarza w miejscowości P. gm.
R. Z." wykonana na zlecenie Urzędu Miasta i pismo PINB z daty 2.04.2003 r., z której wynika, że była ona poddana ocenie i po przeanalizowaniu jej treści organ stwierdził, że nadal nie zostały wykonane obowiązki z decyzji z dnia 9.09.1996 r. Wreszcie nie można zapomnieć o złożeniu do akt postępowania kolejnej ekspertyzy hydrologicznej z grudnia 2014 r. oraz kopii zgłoszenia wykonania robót budowlanych, które nie wiedzieć z jakich przyczyn znalazły się poza zainteresowaniem organów orzekających w sprawie. Nie jest jednak rzeczą Sądu dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o zgromadzony w niej materiał dowodowy. To jest podstawowy obowiązek organów prowadzących postępowanie, które wydały zaskarżone decyzje w braku poszanowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa (art.8).
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne przede wszystkim ocenią dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, a w szczególności ocenią złożoną do akt ekspertyzę hydrologiczną sporządzona przez Instytut [...] sp. z o.o. w K. z daty grudzień 2014 r. pod kątem jej przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy i ewentualnie wykonanych na jej podstawie robót budowlanych objętych zgłoszeniami w zakresie sposobu odwodnienia terenu cmentarza, uzupełnią w razie potrzeby materiał dowodowy, ustalą następnie stan faktyczny na podstawie zgromadzonych dowodów, który pozwoli na wydanie decyzji w oparciu o którąś z norm art. 51 ust. 3 u.p.b. kończącego definitywnie postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a, na które złożyła się kwota uiszczonego wpisu (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).