Uzasadnienie
W dniu 4 sierpnia 2017 r., działając – na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - imieniem własnym i reprezentując grupę mieszkańców sołectwa Lubomierz w gminie Mszana Dolna, skarżący P.D. złożył w Urzędzie Gminy Mszana Dolna skargę na uchwałę nr XXXV/373/2017 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 28 kwietnia 2017r. w przedmiocie zaopiniowania projektu planu ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego.
Zaskarżonej uchwale zarzucono: brak konsultacji przedmiotowej uchwały ze społecznością miejscowości Lubomierz, co jest sprzeczne z zasadami wynikającymi z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ustawy o samorządzie gminnym oraz ze statutem sołectwa Lubomierz przyjętym uchwałą nr LVI/485/06 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 26.10.2006 r. w sytuacji, gdy Plan Ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego bezpośrednio dotyczy praw i interesów skarżących, w szczególności w zakresie wykonywania konstytucyjnego prawa własności przysługującego im jako obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej; naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności do nieruchomości poprzez nieuprawnione rozszerzenie granic ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego, co prowadzi także do sprzeczności między zapisami Planu Ochrony tego parku, a zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla wsi Lubomierz w gminie Mszana Dolna.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od Gminy Mszana Dolna kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że 28 kwietnia 2017 r Rada Gminy Mszana Dolna podjęła uchwałę w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu Planu Ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego.
W dniu 26 maja 2017 r., działający w imieniu własnym i skarżących P.D. -radny Rady Gminy Mszana Dolna - wezwał Radę Gminy Mszana Dolna do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuściła się Rada Gminy Mszana Dolna poprzez nieuwzględnienie stanowiska mieszkańców miejscowości Lubomierz, którzy bezpośrednio zostali dotknięci proponowanymi zapisami projektu planu ochrony Parku.
W dniu 28 czerwca 2017 r. Rada Gminy Mszana Dolna podjęła uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismo w sprawie odmowy uwzględnienia naruszenia prawa zostało doręczone Panu P.D w dniu 6 lipca 2017 r. Tym samym zachowany został termin do złożenia skargi w niniejszej sprawie.
W ocenie skarżących Rada Gminy Mszana Dolna, wydając pozytywną opinię do projektu planu ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego, naruszyła prawo. Po pierwszej przedmiotem oceny Rady Gminy winny być kwestie dotyczące ustawowych obligatoryjnych zapisów projektu planu ochrony. Tymczasem, jak wynika z przedmiotowej uchwały, Rada w ogóle się tą kwestią nie zajęła. Nadto w procesie oceny zapisów projektu planu ochrony nie zostały w ogóle uwzględnione zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Lubomierz, co doprowadziło do tego, że projekt planu ochrony i zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ze sobą sprzeczne.
O ile poprzedni plan ochrony ograniczał strefę ochrony do granicy obszarów leśnych na terenie miejscowości Lubomierz, pozostawiając poza swoim zakresem zabudowane tereny bezpośrednio przylegające do drogi wojewódzkiej relacji Zabrzeż - Kamienica - Mszana Dolna - Lubień (DW968), o tyle proponowane zapisy projektu planu ochrony zakładają, iż granicą tej strefy będzie właśnie ta droga. Tym samym z dnia na dzień należące do skarżących tereny zostały objęte obostrzeniami wynikającymi z zapisów projektu planu ochrony, co zdaniem skarżących jest nieuprawnione i niezgodne z przepisami prawa i zasadami logiki. Trudno przyjąć, żeby grunty zajęte w dużej mierze pod budownictwo mieszkaniowe, położone wzdłuż bardzo ruchliwej drogi wojewódzkiej, posiadały jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego Parku Narodowego, czy jego bezpośredniego sąsiedztwa. Z drugiej strony w sposób arbitralny ogranicza się, i to w sposób istotny, prawa właścicielskie mieszkańców. Taka zmiana stanu rzeczy, bez udziału mieszkańców i bez ich zgody budzi ich sprzeciw.
Zdaniem skarżących w tak istotnej dla społeczności lokalnej kwestii organy samorządu Gminy Mszana Dolna winny uwzględnić głos środowiska lokalnego, tj. mieszkańców wsi Lubomierz. Zebranie wiejskie sołectwa Lubomierz podjęło w dniu 11 marca 2017 r. uchwałę nr 2/2017 r w sprawie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie projektu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wprowadzenia planu ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego.
Zgodnie z zapisami statutu sołectwa Lubomierz, przyjętego uchwałą nr LVI/485/06 z dnia 26 października 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Lubomierz, do zadań sołectwa należy m.in. udział w realizacji zadań Gminy z zakresu ochrony środowiska i przyrody (§ 5 statutu). Zgodnie z zapisami § 6 statutu zadania te są realizowane poprzez wyrażenie opinii w sprawach o podstawowym znaczeniu dla mieszkańców Sołectwa. Niewątpliwe kwestie wyrażenia opinii co do zapisów projektu planu ochrony parku narodowego, które w istotny sposób ograniczają uprawnienia właścicielskie mieszkańców, należą do spraw o istotnym znaczeniu dla mieszkańców sołectwa.
Zatem Rada Gminy Mszana Dolna winna - przed podjęciem uchwały - przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami miejscowości Lubomierz, jako że sprawa ta ma dla nich bezpośrednie znaczenie. Tymczasem mieszkańcy nie otrzymali nawet informacji, że kwestia ta będzie przedmiotem obrad Rady Gminy. Zgodnie z zapisami statutu Gminy Mszana Dolna o terminie i porządku obrad winno się informować mieszkańców co najmniej na 3 dni przed sesją, w sposób zwyczajowo przyjęty - § 5 regulaminu Rady Gminy Mszana Dolna, który stanowi załącznik do statutu Gminy Mszana Dolna. Intencją tego zapisu jest zapewnienie mieszkańcom Gminy realizacji konstytucyjnego prawa udziału w posiedzeniach organów kolegialnych pochodzących z powszechnych wyborów w sprawach, które ich bezpośrednio dotyczą. Tymczasem z zawiadomienia, które opublikowano na stronie internetowej Urzędu Gminy Mszana Dolna o sesji w dniu 28 kwietniu 2017 r., wynika jednoznacznie, iż tematu opinii do projektu planu ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego nie ujęto w porządku obrad tej sesji. Zdaniem skarżących taki zabieg wykonano celowo, aby uniemożliwić im udział w obradach sesji Rady Gminy Mszana Dolna i zabranie głosu w tej istotnej dla nich sprawie.
Zgodnie z przepisami ustawy Rada Gminy ma określony termin do zaopiniowania projektu planu ochrony parku narodowego. Tym samym zwykła zasada transparentności i poszerzania zaufania do działania organów publicznych winna przemawiać za tym, aby mieszkańcy wiedzieli, kiedy wybrana przez nich Rada będzie zajmować stanowisko w sprawie ich dotyczącej. Przepisy prawa stanowią, że organy publiczne powinny działać tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa i jego instytucji. W tej sprawie wiedząc, iż sprawa jest kontrowersyjna i wywołuje sprzeciw mieszkańców, celowo zaplanowano jej rozpoznanie tak, aby zminimalizować "ryzyko" zabrania głosu przez mieszkańców i zaprezentowania ich stanowiska. Jest to, zdaniem skarżących, ewidentne złamanie przez Radę Gminy Mszana Dolna zasad działania fair. Rada Gminy nie musi podzielać zdania mieszkańców, ale winna i ma wręcz obowiązek go wysłuchać. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazano, że procedura konsultacji odbyła się wcześniej, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże samorząd jest po to, aby uwzględniać lokalne uwarunkowania choćby takie, jak dostęp do internetu, który w Lubomierzu jest utrudniony z uwagi na ukształtowanie terenu.
Reasumując, zdaniem skarżących, Rada Gminy Mszana Dolna dopuściła się rażących uchybień w procedurze podejmowania zaskarżonej uchwały, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Do skargi została dołączona lista mieszkańców sołectwa Lubomierz, upoważniających P.D. do wniesienia przedmiotowej skargi do WSA.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mszana Dolna wniosła o odrzucenie skargi wszystkich skarżących, z wyjątkiem P.D., z uwagi na niedopełnienie wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ponadto, w odniesieniu do skarżącego P.D. organ wniósł o oddalenie skargi.
Wskazano, że przedmiotową skargę poprzedził wniosek jednego ze skarżących, tj. P.D., wzywający do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę przez Radę uchwały i negatywne zaopiniowanie projektu planu ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego. W swym wezwaniu P.D, wprawdzie powołuje się na działanie w imieniu mieszkańców, ale nie załącza on do wniosku stosownego pełnomocnictwa, ani podpisów mieszkańców. Tym samym, zdaniem organu, w odniesieniu do skargi mieszkańców sołectwa poza samym P.D, nie został przez tych skarżących spełniony warunek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mający nadal zastosowanie do uchwał podjętych przed zmianami prawa w tym zakresie, które weszły w życie na podstawie ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.
W ocenie organu taki warunek nie został spełniony, mimo iż część mieszkańców Lubomierza wyraziła swoje negatywne stanowisko uchwałą na Zebraniu Wiejskim Sołectwa Lubomierz, na którą się powołuje w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnioskodawca. Wobec tego faktu skarga w części dotyczącej mieszkańców, którzy nie dokonali uprzedniego wezwania do usunięcia prawa, powinna podlegać odrzuceniu ze względów proceduralnych.
Z ostrożności procesowej organ wniósł, na wypadek nie uwzględnienia tego zarzutu przez Sąd, o oddalenie skargi tych skarżących jako bezzasadnej.
Zdaniem organu skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Chybiony jest zarzut braku konsultacji, bowiem zgodnie z obowiązującym prawem Rada Gminy przed podjęciem uchwały w sprawie wyrażenia opinii o projekcie planu ochrony Parku nie ma obowiązku prawnego przeprowadzenia formalnych konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U 2016 r. poz. 1034 ze zm.) Rada Gminy jest tylko jednym z uczestników procedury ustanowienia planu ochrony parku narodowego, wydaje ona w sprawie projektu planu niewiążącą opinię. Podkreślono, że sprawa zaopiniowania projektu była procedowana w Radzie Gminy przez ponad rok. Rada zgłaszała szereg uwag do pierwotnych wersji planu ochrony parku, m.in. w oparciu o zastrzeżenia mieszkańców, co skutkowało podjęciem przez Radę Gminy uchwały z dnia 29 grudnia 2015 r. Nr XVIII/175/2015, w której projekt został zaopiniowany negatywnie oraz uchwały z dnia 30 czerwca 2016 r. Nr XXIV/240/2016, w której zaopiniowano negatywnie niektóre zapisy przedłożonego wówczas projektu ochrony parku.
W efekcie Dyrektor Parku przedłożył kolejną przedmiotową wersję projektu ochrony parku, w której przez autora projektu w znacznym stopniu zostały uwzględnione zgłoszone uwagi. To na władzach Gorczańskiego Parku Narodowego spoczywa obowiązek przeprowadzenia społecznych konsultacji, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. u udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast art. 5a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. O ile konsultacje przewidziane ustawą (np. w sprawie ustalenia lub zmiany granic gmin) mają obowiązkowy charakter, to w pozostałych przypadkach mają one charakter fakultatywny. W przedmiotowym przypadku, z uwagi na tylko opiniujący charakter stanowiska Rady, jak również fakt, że udział czynnika społecznego został zapewniony przez w/w ustawę z 3 października 2008 r., dodatkowe przeprowadzenie konsultacji, na które wskazuje skarżący, byłoby zbędne, a już na pewno nie jest obowiązkowe.
Nie jest również prawdą, jakoby obowiązek przeprowadzenia przez Radę Gminy konsultacji w przedmiotowej sprawie wynikał ze statutu sołectwa wsi Lubomierz. Paragraf 5 statutu mówi o realizacji zadań przy pomocy sołectwa, natomiast paragraf 6 pkt 3 statutu, na który wskazuje skarżący, ma zastosowanie dopiero wtedy, gdy to sama Rada Gminy zdecyduje się na przeprowadzenie konsultacji, co tutaj nie miało miejsca.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozbieżności zapisów planu ochrony z niektórymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponownie wskazano na opiniujący charakter uchwały Rady Gminy. Nie jest więc prawdą, że przedmiotowa uchwała skutkuje naruszeniem prawa własności skarżących. Władze gminy mają obowiązek widzieć kwestie zapisów planu szerzej, niż tylko poprzez pryzmat poszczególnych indywidualnych interesów obywateli. Plan ten bowiem wskazuje na pewne kierunki działania w celu ochrony i zachowania dziedzictwa przyrodniczego regionu, co ma znaczenie dla przyszłych pokoleń, również w kontekście wykorzystania tych zasobów dla rozwoju gminy w oparciu o walory przyrodnicze i turystyczne.
Podniesiono, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w rozumieniu art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, które ich zdaniem zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, co już samo winno skutkować oddaleniem skargi. W istocie bowiem podnoszone przez nich kwestie ograniczeń własności dotyczą ich interesu faktycznego, do którego przedmiotowa uchwała się nie odnosi.
Bezpodstawny jest również zarzut co do trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Problematyka dotycząca opinii w sprawie projektu ochrony parku była procedowana przez Radę ponad rok, w tej kwestii był powołany specjalny zespół, Radzie Gminy znane też były zastrzeżenia części mieszkańców. Nie sposób więc mówić o elemencie zaskoczenia. Przede wszystkim, zgodnie z obowiązującą w prawie procedurą, na podstawie art. 20 ust. la ustawy o samorządzie gminnym, na wniosek Wójta, Rada Gminy wprowadziła zmianę w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, poprzez wprowadzenie między innymi zaskarżonej uchwały do porządku obrad. Nie jest przy tym prawdą, jakoby w ten sposób zostały naruszone postanowienia Statutu Gminy, bowiem wskazane przez skarżących zapisy paragrafu 5 Regulaminu Rady Gminy, będącego załącznikiem do Statutu Gminy, dotyczą jedynie powiadamiania o sesji, co nie skutkuje zakazem zmiany porządku obrad w dniu sesji.
Wprowadzenie uchwały nastąpiło więc zgodnie z obowiązującymi przepisami, przedmiotowa uchwała była pozytywnie zaopiniowana przez Komisje Gospodarki Przestrzennej, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Porządku Publicznego i Rada miała prawo podjąć w tym trybie zaskarżoną uchwałę.
W związku z wezwaniem Sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego i pozostałych skarżących interes prawny, bowiem plan ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego narusza prawa skarżących jako właścicieli nieruchomości. Ich prawo własności oraz prawo współudziału w decydowaniu o sprawach lokalnych narusza także uchwała w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu planu ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego. Naruszeniem interesu prawnego jest:
- - uniemożliwienie skarżącym, jako osobom bezpośrednio zainteresowanym, wyrażenia stanowiska co do zapisów projektu planu,
- - nieuwzględnienie stanowiska sołectwa wsi Lubomierz przy podejmowaniu uchwały,
- - naruszenie uprawnień właścicielskich skarżących,
- - ograniczenie wykonywania prawa własności,
- - ograniczenia inwestycyjne, polegające na braku możliwości budowy nowej infrastruktury, jak również rozbudowy infrastruktury istniejącej,
- - istniejące ryzyko znaczącego spadku obecnej wartości posiadanych nieruchomości,
- - brak zapewnień i gwarancji dla właścicieli gruntów, dotyczących możliwości faktycznego wykorzystania posiadanych nieruchomości.
Zdaniem skarżących skoro w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przedmiotem zaskarżenia mogą być także normy o charakterze kompetencyjnym i normy upoważniające inny organ gminy do podjęcia działań, to w ocenie skarżących także uchwała dotycząca pozytywnego zaopiniowania projektu ochrony parku narodowego może być skutecznie skarżona przed sądem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Postępowanie przed sądem zainicjowała w niniejszej sprawie skarga wniesiona przez P.D,, działającego – na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2017 r., poz.1875, dalej u.s.g.) - imieniem własnym i reprezentującego grupę mieszkańców sołectwa Lubomierz w gminie Mszana Dolna.
Przedmiotem skargi jest uchwała nr XXXV/373/2017 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 28 kwietnia 2017r. w przedmiocie zaopiniowania projektu planu ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego.
Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co wykazano na wezwanie Sądu. Już na etapie wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący P.D., powoływał się na interes prawny konkretnej grupy mieszkańców, którzy składając swe podpisy, upoważnili go do złożenia w ich imieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (dokumenty znajdują się w aktach sądowych).
Skarga jednakże nie pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g..
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał właśnie przytoczony art. 50 § 2 p.p.s.a., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy wprowadzają dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej, odmiennie regulujący legitymację skargową. W art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej wynikającej z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidując, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69).
Sąd był obowiązany ustalić, czy wniesiona skarga spełnia warunki wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g.. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) danego podmiotu albo winien wykazać, że skarga została wniesiona w interesie grupy osób przy pisemnym ich umocowaniu – art. 101 ust. 2a u.s.g..
Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz.
84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.
W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736).
Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08).
W literaturze trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. odsyła do art. 101 ust. 1 u.s.g. Chodzi zatem o skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez uchwałę naruszone i można działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138).
Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 959/10, LEX nr 694960). Innymi słowy P.D. obowiązany był wykazać zarówno swój indywidualny, aktualny, konkretny interes prawny, jak również wszystkich tych mieszkańców, w imieniu których wniósł skargę na uchwałę. Zaprezentowane w skardze, piśmie procesowym i na rozprawie ogólne jego twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego wnoszących skargę nie są wystarczające do spełnienia wymogu z art. 101 ust. 1 u.s.g..
Należy przy tym zaakcentować, że zgodnie z art. 18 – 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 142), dalej u.o.p., dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Projekt planu ochrony sporządza dla parku narodowego - dyrektor parku narodowego. Sporządzający ww. projekt planu ochrony zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu. Projekt takiego planu ochrony wymaga zaopiniowania przez właściwe miejscowo rady gmin. Minister właściwy do spraw środowiska ustanawia, w drodze rozporządzenia, plan ochrony dla parku narodowego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu lub odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody, uwzględniając konieczność dostosowania działań ochronnych do celów ochrony parku narodowego. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody.
Merytoryczne opracowanie projektu planu lub zmiany do niego jest tylko pierwszym etapem prac nad nim.
Ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.o.p. przewidział bowiem generalnie, że wymaga on zaopiniowania przez właściwe miejscowo rady gminy w przypadku projektów planów ochrony dla parków narodowych oraz rezerwatów przyrody. Dlatego też biorąc pod uwagę fakt, że zasięgnięcie opinii jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji (gdyż opinie nie mają charakteru wiążącego dla organu przyjmującego plan ochrony), trzeba stwierdzić, że organ opracowujący plan ochrony nie będzie nimi związany (Krzysztof Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. LEX/el. 2017).
Zaskarżona uchwała nie wprowadza żadnej treści normatywnej, a jedynie opiniuje pozytywnie projekt planu ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że argumenty podniesione w niniejszej sprawie przez skarżących na uzasadnienie ich legitymacji skargowej, nie mogą być uznane za prawidłowo wykazujące naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących. Uzasadniając swoją legitymację skargową skarżący nie dopełnili zatem wymogu wykazania swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie konkretnych norm prawnych, z których wywodzą swój interes prawny do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie, co stanowi niezbędny warunek dopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie.
Skarżący nie wykazali, że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich prawnie gwarantowaną sytuacją, polegający na tym, że uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Nie wykazano zatem związku pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących, a zaskarżoną uchwałą, w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień lub nałożenia na nich obowiązków.
Także podniesiona przez skarżących argumentacja koncentrująca się na kwestionowaniu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może być uznana za wykazującą naruszenie zaskarżoną uchwałą własnej, indywidualnej sytuacji prawnej skarżących.
Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że skoro skarżący nie wykazali, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia, nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Wobec braku w niniejszej sprawie legitymacji procesowej skarżących nie było możliwe rozpoznanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten ma zastosowanie także w sprawach, w których postępowanie wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego.
Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (por. postanowienie NSA z 10.06.2016 r. II OSK 963/16).
Z tego powodu w niniejszej sprawie Sąd skargę odrzucił, orzekając jak w pkt I sentencji postanowienia.
O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.