Uzasadnienie
Wojewoda M. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia A.B. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 31 marca 2020 r., znak: [...], o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2019 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę – utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W podstawie materialnoprawnej postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1333).
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi N. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, składającego się z dwóch części połączonych wbudowanym garażem podziemnym, na działkach [...], [...] obr. [...] A. przy ul. R. w K. oraz podziemnym budynkiem kotłowni gazowej, wjazdem z drogi wewnętrznej, instalacjami wewnętrznymi elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, c.o., na działkach [...], [...] obr. [...] A.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 września 2019 r.
A.B. (właścicielka nieruchomości działki ewid. nr [...], [...] i [...] obr. [...].) we wniosku z dnia 19 listopada 2019 r. zwróciła się o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 sierpnia 2019 r.
Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 11 lutego 2020 r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r. Postanowieniem z dnia 31 marca 2020 r., znak: [...], organ odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji z 12 sierpnia 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta K. odmowę wstrzymania wykonania ww. decyzji uzasadnił brakiem przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym.
Od powyższego rozstrzygnięcia A.B. wniosła zażalenie, w którym zarzuciła organowi I instancji nieprawidłową interpretację art. 152 § 1 k.p.a., bowiem w jej ocenie istnieje przesłanka do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Działając na skutek zażalenia, Wojewoda M. wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 13 sierpnia 2020 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 31 marca 2020 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W ocenie organu II instancji, słusznie zostało wznowione postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wnioskująca nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Jednakże w tym miejscu zastrzeżono, że potwierdzenie istnienia tej przesłanki nie stanowi wprost podstawy do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.
W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w dniu 31 marca 2020 r., Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...], znak: [...], na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 2 w zawiązku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w której stwierdził, że ostateczna decyzja nr [...] z 12 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a., jednocześnie odmawiając jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowemu rozstrzygnięciu.
W związku z powyższym, ponieważ brak jest obecnie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji, odmowa wstrzymania wykonania decyzji jest zdaniem Wojewody M. zasadna.
Pismem z dnia 2 września 2020 r. A.B. wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewody M. z dnia 13 sierpnia 2020 r. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu l instancji odmawiającego wstrzymania wykonalności decyzji nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do wstrzymania wydanej decyzji dziejącej pozwolenia na budowę, bowiem wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów, w szczególności z pominięciem stron postępowania, niewykonania zobowiązań nałożonych na organ wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, a decyzja organu l instancji wydana została bez jakiegokolwiek zbadania okoliczności i zarzutów podniesionych w toku postępowania przez strony postępowania w tym, skarżącą, bez zbadania przedłożonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczności istnienia podstaw do uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę;
2) art. 152 § 1 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę wstrzymania wykonania decyzji, pomimo iż strona skarżąca wykazała na wysokie prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w szczególności poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i pomięciem stron i wydaniem jej z rażącym naruszeniem licznych przepisów w sposób widoczny w wyniku dokonania jedynie pobieżnej analizy akt sprawy w szczególności projektu budowalnego;
3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ukierunkowane działanie organu na wydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla inwestora i dowolną ocenę materiału dowodowego, bez podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej prawidłowego załatwienia, w tym poprzez zupełne zaniechanie zbadania przedłożonego w sprawie rozbudowanego materiału dowodowego m.in. sprecyzowanego w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 20 maja 2020 r., w tym co do okoliczności dotyczących: a) poprawności sporządzenia dokumentów stanowiących projekt budowlany tj. mapy dla celów projektowych (planu zagospodarowania terenu); b) odległości budynków od granic działek sąsiednich (w przypadku budynku posadowionego na działce nr [...] o [...] podano odległość największą (tj. poziomu 0), podczas, gdy kondygnacja ta jest wycofana wewnątrz elewacji w stosunku, do pozostałych wyższych kondygnacji nadziemnych); c) braku oznaczania w ogóle miejsc parkingowych na terenie inwestycji, jak i ich zwymiarowania; d) braku dojazdu do inwestycji spełniającego wymaganie norm techniczno-prawnych, w tym prawa do dysponowanie działkami drogowymi w takim zakresie w jakim zatwierdzono w projekcie dojazd z drogi wewnętrznej do inwestycji; e) braku prawidłowej analizy zacieniania i nasłonecznienie, spełniającej wymagania prawem przewidzianych; f) braku oznaczania przebiegu przyłączy mediów oraz zgody właścicieli nieruchomości przez które te przyłącza mają przebiegać – co przejawia się w lakonicznym niespełniającym norm prawnym skrótowym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z pominięciem twierdzeń, na jakich dowodach oparł wydane rozstrzygnięcia oraz dlaczego II instancji nie uznał za zasadne fakty i dowodowy przedstawione przez skarżącą, w tym sformułowane dotyczące naruszenia: – § 8 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez wyznaczenia i ustalenia dla inwestycji wielkości wskaźników, a także sporządzenia analiz i opinii technicznych w oparciu o mapę sytuacyjną dla celów projektowych, na której przedstawiono obrys najmniejszej kondygnacji budynku (tj. poziom 0), która jest cofnięta względem pozostałych kondygnacji, a w konsekwencji także naruszenie § 12 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019.1065 z późn. zm.); – art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędne oznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji i stron postępowania; – art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane zrealizowania dojazdu i dojścia do działek inwestycyjnych na terenie działek, co do których inwestor nie dysponuje prawem ich dysponowania na cele budowlane ustawy Prawo budowlane; – przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie tj.: a) § 14 ust. 2 poprzez brak zapewnienie dojazdu i dojście spełniającego wymagania; b) § 21 ust. 1 pkt 1 poprzez brak oznaczenia miejsc postojowych na trenie inwestycji, zaprojektowanie miejsc postojowych, które nie posiadają prawem wymaganych wymiarów; c) § 18 ust. 2 w zw. z 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie ilości miejsc niezgodnej z decyzją o ustalaniu warunków zabudowy; d) § 23 ust. 1 pkt. 1 poprzez zlokalizowanie pojemników do gromadzenia odpadów bez zachowania odległości od okien i drzwi budynku Rozporządzenia; d) § 13 ust. 2 oraz § 60 § 1 i 2 poprzez uznanie za wiarygodne wyniki analizy nasłoneczniania i przesłaniania, która nie spełnia wymagań Rozporządzenia;
4) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem i niezgodnie z oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z 14 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1079/18, pomimo, iż obowiązek ten dotyczył zbadania okoliczności od których zależne jest wydanie inwestorowi pozytywnej decyzji;
5) art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o braku wykazania przesłanek zależnych od niej niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z jej żądaniem, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony jej prawa do obrony i wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony;
6) art. 8 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego;
7) art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018.2096 t.j. z późn. zm.) poprzez działanie organu administracyjnego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie postanowienia Wojewody M. z dnia 13 sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 31 marca 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Sąd nie ma przy tym obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., FSK 2326/04, CBOSA).
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowionym jest art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Termin "okoliczności sprawy", wskazany w przytoczonym przepisie, jest terminem niedookreślonym. Generalnie oznacza on dowody czy argumenty przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. Z kolei zwrot "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", występujący w art. 152 § 1 k.p.a., należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić czy istnieje szansa względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., II OSK 2456/16, LEX nr 2573548).
Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wykładnia art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, winna mieć charakter ścieśniający (tak np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r., II SA/Bd 598/19, LEX nr 2758875).
Nawiązując do zarzutów skargi, zauważyć należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wstrzymanie wykonania decyzji w tym trybie powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., II OSK 1987/16, CBOSA).
Jak wskazuje się w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14), organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania odnośnego przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona.
Wprawdzie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie jest zrelatywizowany wprost do postępowania nadzwyczajnego w trybie wewnątrzadministracyjnym, ale – zważywszy na wykładnię systemową – wskazuje on, że orzekanie o skutku suspensywnym wobec ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powinno mieć charakter wyjątkowy.
Skarżąca jako przesłankę wznowienia wskazała braku udziału strony w postępowaniu bez swojej winy – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tej podstawie organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie w decyzji z dnia 31 marca 2020 r. na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że ostateczna decyzja nr [...] z dnia 12 sierpnia 2019 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. jednocześnie odmawiając jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowemu rozstrzygnięciu. Norma z art. 152 k.p.a. winna być oceniana w zestawieniu z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też w przypadku, o jakim mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Skoro zatem w sprawie doszło do odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, to – pomimo nieostateczności rozstrzygnięcia – w sposób znaczący okoliczność ta wpływa na konkluzję, iż maleje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji wyniku wznowienia postępowania.
W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie podlegają ocenie w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą przedmiotem analizy dopiero w trakcie postępowania wznowieniowego (wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 2178/14, CBOSA) – a do tego niewątpliwie zmierzały podniesione w skardze zarzuty. Za chybiony uznać też należy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż odnosi się on do całkiem innej sprawy niż rozpoznawana w tym postępowaniu, a mianowicie wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1079/18, zapadłego w sprawie skargi A.B. i D.B. na decyzję Wojewody M. z dnia 15 czerwca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Jakkolwiek okoliczność ta nie ma bezpośredniego znaczenia z punktu widzenia niniejszej sprawy, bo liczy się stan faktyczny i prawny istniejący w czasie wydawania aktu przez organ – warto zauważyć, że w chwili orzekania przez Sąd postępowanie nadzwyczajne (wznowione) zostało już zakończone ostateczną decyzją (decyzja Wojewody M. z dnia 1 grudnia 2020 r). Tymczasem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wiąże nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., I OSK 2334/18, CBOSA). Po zakończeniu postępowania nadzwyczajnego kwestia wstrzymania wykonania odnośnej decyzji ostatecznej nie może już być rozpatrywana. W tym stanie rzeczy w razie wzruszenia zaskarżonego postanowienia postępowanie w kwestii wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowionym podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.