Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 4 lutego 2020 r. znak [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.) - po rozpoznaniu wniosku W. Z., G. Z., B. B. i T. B., z 23 stycznia 2020 r. "o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy garażu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]"
- – odmówił wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji pn: "budowa garażu na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", ze względu na brak takiej zgodności.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 23.01.2020r. na dziennik podawczy Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Planowania Przestrzennego złożony został ww. wniosek o wydanie zaświadczenia. Wnioskujący w dniu 28.01.2020r. zostali wezwani do usunięcia braków poprzez uzupełnienie o postanowienie
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniosek został uzupełniony o ww. postanowienie.
Zaświadczenie o zgodności wykonanej budowy z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a., może zostać wydane, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Takim przepisem prawa, umożliwiającym ubieganie się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. jest przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.). Zatem w rozpatrywanej sytuacji wykonania samowoli budowlanej, wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z postanowieniami planu jest możliwe, o ile ta budowa jest zgodna z przeznaczeniem terenu i warunkami jego zabudowy i zagospodarowania określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Działka nr [...] obr. [...] podlega ustaleniom obowiązującego od 18 listopada 2011 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ" zatwierdzonego Uchwałą Nr XXIV/315/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 18 października 2011 r., Nr 489 poz. 4731), zgodnie z którym znajduje się w:
- - terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MN54;
- - terenach dróg wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW23;
- - terenach zieleni ogrodowej, w których znajduje się przedmiotowy garaż, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZG7. Dla tego terenu zapisano wprawdzie (§ 39 ust. 4 pkt 1 ustaleń planu): "istniejącą zabudowę utrzymuje się z możliwością przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, przy zachowaniu zapisów odrębnych z zakresu ochrony wód i ochrony przed powodzią", ale równocześnie w przeznaczeniu podstawowym, jak i dopuszczalnym, nie dozwolono lokalizacji garaży (§ 39 ust. 2 i 3 planu).
Organ podkreślił, że ocena zgodności budowy z postanowieniami planu polega na ustaleniu, czy w oparciu o ustalenia planu wnioskodawca mógłby wybudować taki obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek. Ponieważ ustalenia planu nie dopuszczają możliwości lokalizowania w terenie ZG7 obiektu określonego w postanowieniu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności budowy z postanowieniami planu.
Ponadto organ wskazał, iż zapis § 8 ust. 2 planu (Istniejące obiekty budowlane i zagospodarowanie terenów mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, o ile przepisy uchwały nie stanowią inaczej) nie odnosi się do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Powyższy przepis planu formułuje generalną zasadę dopuszczającą możliwość wykorzystywania terenów, w tym użytkowanie obiektów budowlanych, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Pojęcie "wykorzystywanie terenu" należy rozumieć, jako "każdy zgodny z prawem dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości w określonym celu" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013r., sygn. akt II CSK 98/13). Zatem fakt dopuszczenia w § 39 ust. 4 pkt 1 ustaleń planu dla terenu ZG7 robót budowlanych dla istniejącej zabudowy dotyczy niewątpliwie istniejącej legalnie zabudowy, a nie samowoli budowlanych.
Organ l instancji zwrócił uwagę na okoliczność, iż termin powstania samowoli budowlanej nie ma wpływu na zgodność wykonanej budowy z postanowieniami planu. Zgodność ta nie jest oceniana w dacie powstania samowoli, lecz w dacie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Art. 48 ust. 2 Prawo budowlane jednoznacznie określa, iż budowa winna być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie przepisy budowlane wykluczają możliwość różnicowania sytuacji sprawców samowoli budowlanej ze względu na termin wykonania samowoli budowlanej w stosunku do terminu wejścia w życie uchwały w przedmiocie planu. Niedopuszczalnym byłoby takie działanie organu, który z faktu wykonania samowoli budowlanej w różnym terminie, tj. przed sporządzeniem planu, w trakcie jego sporządzania lub po jego wejściu w życie, wywodziłby różne skutki prawne w stosunku do poszczególnych inwestorów (sprawców samowoli budowlanej). Wobec powyższego nie zachodzi zgodność budowy garażu z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli W. Z., G. Z., B. B. i T. B., wnosząc o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Żalący się podnieśli, że pod względem warunków przestrzennych budynek spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego gabaryty są zgodne z zapisami planu, a inwestycja jest przebudową istniejącego od 1945 roku budynku, z utrzymaniem funkcji gospodarczo-składowej i garażowej. Dodatkowo, jak żalący zaznaczyli, gdyby inwestor obecnie wystąpił z zgodę na realizację inwestycji, to mógłby taki obiekt wybudować oraz że zgodnie z zapisem o przeznaczeniu podstawowym dla terenów ZG7 o utrzymaniu istniejącego zainwestowania, inwestor nie mógłby dokonać rozbiórki tego budynku (np. z powodu złego stanu technicznego), a jedynie go przebudować, nadbudować lub rozbudować.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 22 lipca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 217 K.p.a. i art. 219 K.p.a. oraz art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie orzekające o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Zgodnie z przepisem art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie zaś do treści art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a także gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Z powyższego wynika, że ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń i w sytuacji przewidzianej art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. musi istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, w formie zaświadczenia, natomiast w sytuacji przewidzianej art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego.
W przedmiotowej sprawie takim przepisem prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonego faktu lub stanu prawnego jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186). Przepis ten stanowi podstawę uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył organ nadzoru budowlanego. Obowiązek ten nałożył na inwestora: W. Z., G. Z., B. B. i T. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie - Powiat Grodzki postanowieniem nr [...] z dnia 19 września 2019 r. Poza sporem pozostaje, że budynek garażu położony jest na działce nr [...] obr. P - [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie i w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w terenie opisanym w planie jako ZG7 - tereny zieleni ogrodowej (§ 39 ustaleń planu).
W terenie tym podstawowym przeznaczeniem jest zieleń ogrodowa wraz z utrzymaniem istniejącego zainwestowania, a jako przeznaczenie dopuszczalne plan przewiduje możliwość lokalizacji obiektów małej architektury, dojazdów i dojść do budynków oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Żalący się podnoszą, że przedmiotowy budynek spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż - formalnie rzecz ujmując - jest to przebudowa istniejącego od 1945 roku budynku, z utrzymaniem dotychczasowej funkcji gospodarczo-składowej i garażowej. Tymczasem z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 19 września 2019r. wynika, że budynek garażu o łącznej powierzchni 47,25 m2 położony na działce nr [...] przy ul. [...] w Krakowie został wybudowany bez wymaganej zgody organów administracji architektoniczno - budowlanej.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Bd 871/19, ustawodawca określając w treści art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. wymaganą relację pomiędzy zrealizowaną w warunkach samowoli budowlą, a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. (...). Warto też podkreślić, że organ wydający zaświadczenie o zgodności budowy (czyli "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zajmuje się kwestią legalności samowoli budowlanej, a jedynie poświadcza pewne fakty. W tej sytuacji wydanie zaświadczenia żądanej treści było niemożliwe.
W niniejszej sprawie organ I instancji niewątpliwie ustalił przeznaczenie terenu, wynikające z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy - Północ", a uzasadnienie postanowienia w istocie daje odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji w postaci budowy garażu na działce nr [...] przy ul. [...] w Krakowie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]".
B. B. wniosła na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 22 lipca 2020 r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie zaświadczenia o zgodności wykonanej budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy- Północ"; o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy oraz zawiera uchybienia formalne.
Na wstępie podkreślono, że skarżący działając przez pełnomocnika wnieśli zażalenie na Postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 04.02.2020 znak: [...] (w aktach sprawy złożone wraz z pismem z dnia 16.06.2020 na wezwanie SKO z dnia 02.06.2020) gdyż takie zostało im przekazane, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy Postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 04.02.2020 znak: [...] Na powyższą rozbieżność wskazywał pełnomocnik składających zażalenie do SKO w piśmie z dnia 16.06.2020 (w aktach sprawy). Wnioskując z zawartości merytorycznej Postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie [...] z dnia 22.07.2020 należy domniemywać, że oba postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa dotyczą tej samej sprawy i są tożsame, jednakże skarżąca nie ma takiej pewności (rozbieżność sygnatur) tym bardziej, że nie zostało to jednoznacznie wyjaśnione w przez SKO.
W zaistniałej sytuacji skarżąca nie zna treści Postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 04.02.2020 znak: [...] i nie miała możliwości się z nim zapoznać.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie Postanowieniem [...] z dnia 22.07.2020 utrzymało w mocy inne postanowienie, a nie to, które zostało zaskarżone (rozbieżność sygnatur).
W odniesieniu do meritum zarzucono, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy - Północ" § 39.1. Wyznacza się TERENY ZIELENI OGRODOWEJ (ZG1-ZG12).
2. Podstawowym przeznaczeniem terenów jest zieleń ogrodowa wraz z utrzymaniem istniejącego zainwestowania. Zapis ten nie rozróżnia rodzaju zainwestowania (budynek gospodarczy, garaż, budynek mieszkalny czy inny) nie wprowadza również katalogu zamkniętego funkcji dopuszczalnych lub zabronionych. Wprowadza jedynie nakaz zachowania istniejącego zainwestowania. Istotnym jest również zapis, że jest to przeznaczenie podstawowe. Sprawą bezsporną jest fakt, że w miejscu wybudowanego obiektu znajdował się budynek mieszkalno-gospodarczy, prawdopodobnie z 1945 roku, którego część została rozebrana (informacje te zawarte są w Postanowieniu Nr [...] z dnia 10.09.2019 znak: ROIK [...] w aktach sprawy) jak również to, że wybudowany budynek stanowi kontynuację istniejącego zainwestowania.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z zapisem o przeznaczeniu podstawowym dla terenów ZG7 o utrzymaniu istniejącego zainwestowania inwestor nie mógłby dokonać rozbiórki istniejącego od 1945 roku budynku (np. z powodu złego stanu technicznego), a jedynie go przebudować, nadbudować lub rozbudować, zgodnie z § 39.
- 4. MPZP (Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu:
- 1) istniejącą zabudowę utrzymuje się z możliwością przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, przy zachowaniu zapisów odrębnych z zakresu ochrony wód i ochrony przed powodzią).
Kluczowym wydaje się wyjaśnienie, że rozpatrując kwestię istniejącego zainwestowania należy brać pod uwagę istniejący budynek drewniany (od 1945 r.), który został przebudowany i rozbudowany, a nie obiekt powstały w 2000 roku (przed wejściem w życie MPZP "Rybitwy - Północ").
W postanowieniu [...] z dnia 22.07.2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przywołało stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd/871/19 podkreślił konieczność zgodności zrealizowanej w warunkach samowoli budowli, a ustaleniami MPZP.
W odwołaniu z dnia 06.02.2020 r. do organu II instancji wykazano zgodność przedmiotowego obiektu z ustaleniami planu (str. 3 wers 1 do 16). W postanowieniu brak merytorycznego odniesienia do tej części. Zarówno organ I instancji, jak i SKO, skupiły się na kwestiach legalności budowy (co nie leży w ich kompetencjach), a nie na analizie zgodności wybudowanego obiektu z MPZP.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie ze stanem faktycznym wydanie zaświadczenia dotyczy zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ" nie inwestycji w postaci budowy garażu, ale przebudowy i rozbudowy istniejącego od 1945 r. budynku mieszkalno – gospodarczego, niezależnie od narzuconego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nazewnictwa.
Podsumowując skarżąca wskazała, że pod względem warunków przestrzennych budynek spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy - Północ", jego gabaryty są zgodne z zapisami planu. Formalnie jest to przebudowa i rozbudowa istniejącego od 1945 r. budynku z utrzymaniem dotychczasowej funkcji gospodarczo-składowej i garażowej. Gdyby inwestor w dniu dzisiejszym wystąpił, zgodnie z Prawem budowlanym, o zgodę na realizację takiej inwestycji, to mógłby taki obiekt wybudować. Kwestie dotyczące legalności budowy rozstrzyga Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy postępowanie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy garażu z m.p.z.p.
Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonego postanowienia jest pozytywny. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.
Odnosząc się na wstępie do zarzucanych skargą uchybień formalnych Sąd wskazuje, że zaistniała omyłka w znaku postanowienia I instancji (wskazano [...], zamiast [...]) stanowi uchybienie niemające żadnego wpływu na wynik sprawy, co zostało wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez skierowanie do pełnomocnika żalących pisma z 02.06.2020 r.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd aprobuje ustalenia faktyczne, rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną przez organ I instancji, a zaaprobowany przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu.
Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przeprowadzonym bez istotnych wad procesowych. Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi określone w art. 219 w zw. z art. 124 i art. 126 w zw. z art. 107 K.p.a., przy czym treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, choć lakoniczna, to jednak w pełni aprobuje stanowisko organu I instancji i świadczy o wykonaniu powinności kontrolnych organu II instancji związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły wnioskodawcom wydania zaświadczenia wymaganego przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), czyli zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało oceny, czy inwestycja w postaci budowy garażu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] nr [...] wybudowanego bez wymaganej zgody (pozwolenia na budowę) administracji architektoniczno – budowlanej (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 19 września 2019 r., k. 31 – 33 akt org. I inst.), jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy - Północ", przy czym analiza prawidłowości wydanego postanowienia uwzględniać winna charakter postępowania unormowanego w przepisach art. 210 – 220 K.p.a., czyli tzw. postępowania zaświadczeniowego.
Z treści ww. postanowienia PINB wynika, że "przedmiotowy garaż został dobudowany w roku 2000 na miejscu wyburzonej części starego budynku, który istniał przed 1995 r.".
Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W związku z tym zaświadczenie, o które wnioskowała skarżąca w niniejszej sprawie, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa. Obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył na inwestora organ nadzoru budowlanego.
Z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika, że wnioskodawcy, w tym skarżąca, ubiegali się o zaświadczenie w związku z przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. Przepis ten służy likwidacji samowoli budowlanych i jest stosowany w celu zalegalizowania obiektu budowlanego bądź jego części zrealizowanych bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (w ściśle określonych przypadkach), poprzez zobowiązanie samowolnika do wykonania określonych obowiązków, w tym m.in. przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli orzeka się rozbiórkę samowolnie wykonanych obiektów. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że przedstawienia zaświadczenia wymagał przepis prawa stosowany w trakcie prowadzonej procedury legalizacyjnej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii charakteru obiektu objętego wnioskiem. Jak wynika z treści wniosku oraz postanowienia PINB chodzi o garaż o łącznej powierzchni zabudowy 47,25 m 2 (7,5m x 6,3m).
Trzeba tu wskazać, że nie jest rolą organu wydającego zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym ustalanie i kwalifikowanie rzeczywistego rodzaju inwestycji, ani daty jej powstania.
W niniejszej sprawie treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość realizacji obiektu, którego dotyczy wniosek (garażu).
Działka nr [...] obr. [...] znajduje się w:
- - terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MN54;
- - terenach dróg wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW23;
- - terenach zieleni ogrodowej, w których znajduje się przedmiotowy garaż, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZG7. Dla tego terenu zapisano wprawdzie (§ 39 ust. 4 pkt 1 ustaleń planu): "istniejącą zabudowę utrzymuje się z możliwością przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, przy zachowaniu zapisów odrębnych z zakresu ochrony wód i ochrony przed powodzią", ale równocześnie w przeznaczeniu podstawowym, jak i dopuszczalnym, nie dozwolono lokalizacji garaży (§ 39 ust. 2 i 3 planu).
Ocena zgodności budowy z postanowieniami planu polega na ustaleniu, czy w oparciu o ustalenia planu wnioskodawca mógłby wybudować taki obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek. Ponieważ ustalenia planu nie dopuszczają możliwości lokalizowania w terenie ZG7 obiektu określonego w postanowieniu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. - garażu, to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności budowy z postanowieniami planu.
Zapis § 8 ust. 2 planu (Istniejące obiekty budowlane i zagospodarowanie terenów mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, o ile przepisy uchwały nie stanowią inaczej) nie odnosi się do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Powyższy przepis planu formułuje generalną zasadę dopuszczającą możliwość wykorzystywania terenów, w tym użytkowanie obiektów budowlanych, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Pojęcie "wykorzystywanie terenu" należy rozumieć, jako "każdy zgodny z prawem dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości w określonym celu" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013r., sygn. akt II CSK 98/13).
Zatem fakt dopuszczenia w § 39 ust. 4 pkt 1 ustaleń planu dla terenu ZG7 robót budowlanych dla istniejącej zabudowy dotyczy niewątpliwie istniejącej legalnie zabudowy, a nie samowoli budowlanych. Termin powstania samowoli budowlanej nie ma wpływu na zgodność wykonanej budowy z postanowieniami planu. Zgodność ta nie jest oceniana w dacie powstania samowoli, lecz w dacie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Art. 48 ust. 2 Prawo budowlane jednoznacznie określa, iż budowa winna być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie przepisy budowlane wykluczają możliwość różnicowania sytuacji sprawców samowoli budowlanej ze względu na termin wykonania samowoli budowlanej w stosunku do terminu wejścia w życie uchwały w przedmiocie planu. Niedopuszczalnym byłoby takie działanie organu, który z faktu wykonania samowoli budowlanej w różnym terminie, tj. przed sporządzeniem planu, w trakcie jego sporządzania lub po jego wejściu w życie, wywodziłby różne skutki prawne w stosunku do poszczególnych inwestorów (sprawców samowoli budowlanej).
Zdaniem Sądu prawidłowo orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, uznając za prawidłowe postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ budynek garażu położony przy ul. [...] w Krakowie został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr [...], która jest położona w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy - Północ" w terenach zieleni ogrodowej (ZG7), z przeznaczeniem podstawowym terenu, którym jest zieleń ogrodowa wraz z utrzymaniem istniejącego zainwestowania.
Natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ten plan przewiduje możliwość lokalizacji obiektów małej architektury, dojazdów i dojść do budynków oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Z tego też względu wydanie zaświadczenia żądanej treści było niemożliwe, bowiem przedmiotowa inwestycja (garaż) jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy - Północ".
Skarżąca zarzuciła organowi nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Należy tu zwrócić uwagę na odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wydawanie zaświadczeń sprowadza się do przeniesienia danych znajdujących w posiadaniu organu administracji.
Rozpoznając sprawę Sąd uwzględnił, że zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny a także wykładni aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, w pierwszej kolejności kierując się ich znaczeniem językowym, które może ulegać modyfikacjom wynikającym z zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, jeżeli wyniki wykładni językowej prowadzą do nieoczywistych rezultatów. Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taka stanowiłaby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może ocenić w wydanym zaświadczeniu, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nie jest to więc typowe, proste, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało to z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Jest to oświadczenie wiedzy organu, przy czym zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Organ wydający zaświadczenie, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, zaś przy braku stwierdzenia takiej zgodności winien odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści.
Należy jednocześnie podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne), ale ma charakter administracyjny z uwagi na to, że jest jedną z form prawnych działania organów administracji publicznej.
Sąd uznał, że dokonana przez organ I instancji, a zaaprobowana przez organ odwoławczy, analiza zapisów planu miejscowego wskazuje, że budowa przedmiotowego garażu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia.
Reasumując, zdaniem Sądu, organy obu instancji w prawidłowy sposób zinterpretowały zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że budowa na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] nr [...] w K. garażu, o łącznej powierzchni zabudowy 47,25 m 2 (7,5m x 6,3m) nie spełnia wymogów określonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy- Północ", a co za tym idzie organy zasadnie odmówiły potwierdzenia zaświadczeniem zgodności wykonanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wśród okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia jest brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niemożnością wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, z uwagi na treść obowiązującego planu miejscowego.
Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty skargi w zakresie błędnej wykładni postanowień planu. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, polegającego na zbadaniu stanu przedmiotowej zabudowy oraz ustaleniu treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu także uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, choć lakoniczne, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd nie dostrzegł takich uchybień w zakresie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wynikającej z art. 8 K.p.a. oraz zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a., które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że Kolegium, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśniło przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z aprobatą skarżącej, nie świadczy o zasadności jej zarzutów w tym zakresie.
Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.