Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał inwestorom T. i A. B., właścicielom budynku przy ul. W. [...] w W. oraz K. P., właścicielowi budynku przy ul. W. [...] w W., rozbiórkę wybudowanych samowolnie przyłączy kanalizacyjnych.
W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż projekt na przedmiotowe przyłącza został sporządzony w 1993 r. Inwestorzy nie podjęli jednak dalszych działań w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda Zakład Gospodarki Komunalnej W. dokonał odbioru, w dniu [...] grudnia 1994 r. przyłącza T. i A. B., a w dniu [...] sierpnia 1995 r. przyłącza K. P., to jednak nie stanowi to o legalności ich wykonania. Inwestorzy nie wykonali również inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w celu określenia ich przebiegu w dokumentach geodezyjnych.
Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r. przyłącz kanalizacyjny należy uznać za urządzenie budowlane. Zasadne zatem jest wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o art. art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r.
Z decyzją tą nie zgodzili się A. B. i K. P. wnosząc od niej odwołanie. Podnieśli w nim, że właścicielem przyłączy jest ZGK W. zgodnie z dokonanym odbiorem i to ZGK W. ma w posiadaniu zarejestrowane projekty przyłączy i umowy za dostawę i odprowadzenie ścieków od 1995 r. Podnieśli także, że Urząd Miasta i Gminy W. zmienił pierwotny plan przebiegu głównych ciągów kanalizacyjnych, wprowadzając je na działki o nr nr [...] i [...] dla potrzeb mieszkańców ul. W. w W..
W wyniku rozpatrzenia odwołania A. B. i K. P., decyzją z dnia 9 kwietnia 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. l pkt l w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., nakazując T. i A. B. oraz K. P. rozbiórkę wybudowanych samowolnie przyłączy kanalizacyjnych do budynku nr [...] i [...] przy ul. W. w W., do studzienki rewizyjnej Sl.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r. urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków itp.
Zdaniem wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Powołał się w tym względzie na uchwałę NSA, w składzie 7 sędziów z 15 maja 2000 r., OPS 20/99, Wokanda 2000/8/38.
Stwierdził, że prowadzenie postępowania w trybie art. art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. przez organ I instancji należy zatem ocenić jako prawidłowe. Przepisy te stosuje się bowiem w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Podjęte przez inwestorów roboty budowlane są tymi, o których jest mowa w art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego.
W świetle art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak stwierdził wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego: "(...) samowolą budowlaną jest prowadzenie lub wykonywanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zgłoszenia bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu właściwego organu) robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia. Podlegają one procedurze w art. 50 i 51 Prawa budowlanego".
W niniejszym przypadku inwestorzy przed przystąpieniem do robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowych przyłączy kanalizacyjnych do budynków [...] i [...] przy ul. W. w W., nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie jest więc bezprawnym, dokonywanym wyłącznie na ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nieuzyskania decyzji akceptującej jego działania inwestycyjne.
Zdaniem organu odwoławczego w obecnym etapie brak jest możliwości do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., czyli o doprowadzeniu przyłączy do stanu zgodnego z prawem. Jak stwierdził organ: "(...) z uwagi na to, że na działkach przez które przebiega trasa przedmiotowych przyłączy kanalizacyjnych (nie uwidoczniona także na podkładach geodezyjnych) P. J. L. po otrzymaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę prowadził legalnie roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego, aż do momentu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i wstrzymania robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego".
Zgodnie z pismem z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...] Zakładu Gospodarki Komunalnej W. dokonanie odbioru technicznego nie jest równoznaczne z przejęciem przedmiotowych przyłączy na własność Gminy W.. Odbiór ten stanowił jedynie potwierdzenie, że instalacja jest szczelna i może być włączona do miejskiej sieci kanałowej.
W świetle orzecznictwa sądowadministracyjnego nakaz rozbiórki powinien być skierowany w pierwszym rzędzie na inwestora. Właściciel lub zarządca obiektu mogą być obarczeni nakazami wówczas, gdy np. inwestor już nie istnieje, nie można go ustalić. Nałożony na inwestorów nakaz jest więc zgodny z prawem. W związku z powyższym organ I instancji nie mógł wydać w tej sprawie innego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze nieprecyzyjne orzeczenie w decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy, w myśl art. 138 § l pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli T. i A. B., działając przez ustanowionego pełnomocnika.
W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 51 ust. l pkt l w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., błędną interpretację art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., niezastosowanie Prawa budowlanego z 1974 r., błędne zastosowanie art. 62 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).
W świetle art. l § l p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. l i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § l p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Skarga jest zasadna, ale nie do końca z powodów w niej wywiedzionych.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 51 ust. l w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.
Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., właściwy organ wydaje decyzję:
- 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo
- 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.
W myśl ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy ust. l - 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. l Prawa budowlanego z 1994 r.
Stosownie do treści art. 50 ust. l Prawa budowlanego z 1994 r. w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonanych:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub
- 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.
Z unormowania prawnego wyżej przytoczonych przepisów wynika zatem, że jeżeli w przypadkach innych niż określonych w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje odpowiednio przepisy ust. 1-3 art. 51 Prawa budowlanego, tj. uwzględniając odmienność stanu faktycznego wynikającą z wykonania robót budowlanych, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Organ nie orzeka więc w takich przypadkach o zaniechaniu dalszych robót budowlanych skoro te już wykonano.
Przez przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., o którym mowa w art. 50 ust. l i 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., rozumie się taką sytuację, w której są wykonywane bądź wykonano roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r. ale nie polegające na budowie obiektu budowlanego lub jego części i które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły bezspornie, co nie budzi zastrzeżeń, że doszło do wykonania bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego z 1994 r. przyłączy kanalizacyjnych do budynków przy ul. W. [...] i [...] w W..
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że przyłącz kanalizacyjny jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz, że wybudowanie tego rodzaju urządzenia nie jest budową obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 20/99, publik. w ONSA 2000/4/133, którą Sąd w obecnym składzie w pełni podziela.
Nie ulega też żadnym wątpliwościom, że na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego w świetle art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego z 1994 r. wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Mając powyższe na względzie stwierdzić zatem należy, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowego przyporządkowania stanu faktycznego sprawy pod, mający zastosowanie, art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r.
Ratio legis uregulowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. polega jednak na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia wykonywanych bądź wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tj. do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa.
Na podstawie art. 51 ust. l Prawa budowlanego z 1994 r. możliwe jest nakazanie od razu rozbiórki obiektu budowlanego, w oparciu o przepis pkt l ust. l art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., jednak obowiązkiem organów jest wykazanie, że brak jest w konkretnej sytuacji możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W niniejszym przypadku organ II instancji, powtórnie rozstrzygający sprawę, uzasadnił brak możliwości doprowadzenia przedmiotowych przyłączy do budynków nr [...] i [...] przy ul. W. w W. tym, że na działkach, przez które przebiega ich trasa, właściciel tych nieruchomości prowadził roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę do czasu stwierdzenia jego nieważności i wstrzymania robót budowlanych.
W ocenie Sądu nie stanowi to wystarczającego uzasadnienia braku możliwości doprowadzenia przedmiotowych przyłączy do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji nie wypowiedział się bowiem jaka jest relacja pomiędzy wykonywaniem robót budowlanych przez właściciela nieruchomości, przez które mają przebiegać przedmiotowe przyłącza, a brakiem możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Nie wiadomym jest, czy niemożność doprowadzenia tych przyłączy do stanu zgodnego z prawem podyktowana jest względami technicznymi, czy też prawnymi.
Z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji obarczył inwestorów obowiązkiem rozbiórki przedmiotowych przyłączy do studzienki rewizyjnej Sl.
W kontekście podniesionych przez skarżącego - A. B. - na rozprawie w dniu [...] października 2006 r. okoliczności, że przyłącz nie został wykonany do studzienki Sl tylko do studzienki ST oraz będących w aktach sprawy kserokopii map, na których uwidoczniono przebieg przedmiotowych przyłączy, budzi wątpliwości Sądu, czy zakres jaki został objęty nakazem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ustalił w sposób prawidłowy, zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.
Jak słusznie bowiem stwierdza NSA w tezie wyroku z dnia 2 września 1999 r., sygn. IV SA/Kr 1418/97, LEX nr 47875, "Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym".
Powyższe obrazuje, że doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., obligujących organ do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy i przedstawienia w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia motywów jego wydania, a także do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. l pkt l Prawa budowlanego z 1994 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie ustalenie trasy przebiegu przedmiotowych przyłączy kanalizacyjnych i jednoznaczne określenie, który ich odcinek podlegać będzie ocenie, co do zgodności z przepisami prawa. Wreszcie, ustalenie możliwości doprowadzenia przedmiotowych przyłączy do stanu zgodnego z prawem. Po dokonaniu powyższego organy zobowiązane będą do wydania decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § l k.p.a., której uzasadnienie winno spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § l lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nakazywała natomiast orzeczenie jak w punkcie II sentencji wyroku.