Uzasadnienie
Decyzją z 15 maja 2023 r., znak: SGZ.6730.60.2022, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, z późn. zm.), art. 104 k.p.a. Burmistrz R.-Z., po rozpatrzeniu wniosku P. M. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanej w R.-Z., obręb R.-Z., na działkach nr ewid.[...] i [...].
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę, o której mowa w art.
53. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację planowanej inwestycji. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w odniesieniu do badanego zamiaru inwestycyjnego nie są spełnione łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ww. ustawy.
Organ podał, że na terenie objętym analizą nie występują działki zabudowane; znajdują się natomiast grunty użytkowane głównie rolniczo. Taki sposób zagospodarowania działki powinien być respektowany w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy. Przychylenie się do wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Proponowane zagospodarowanie terenu działki nie jest zgodne z zasadą będąca kontynuacją sposobu zagospodarowania opisaną wyżej i przez to nie stanowi jej kontynuacji. Dlatego też warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy według organu nie został spełniony.
Zdaniem organu w sprawie spełniono warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2- 6 ww. ustawy.
Działka posiada dostęp do drogi krajowej ul. [...] (dz. nr ew. [...]) poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr ew. [...] oraz projektowany zjazd. Wskazano również, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.
Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; zgodnie z klasyfikacją gruntów działki nr ew. [...] stanowią grunty orne (RV), (RVI).
Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi:
Teren inwestycji jest objęty prawną formą ochrony przyrody zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916 z późn. zm). Znajduje się na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. (Dz. U. 2022 poz. 1071) oraz ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm).
Planowana inwestycja nie dotyczy obszaru wpisanego do rejestru zabytków, znajduje się poza strefami ochrony konserwatorskiej oraz poza obszarem udokumentowanych stanowisk archeologicznych - nie jest objęta prawną formą ochrony zabytków zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840).
Teren inwestycji znajduje się poza obszarem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, poza terenem górniczym, a nadto poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.
Teren inwestycji znajduje się w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej R.-Z., zgodnie ze Statutem Uzdrowiska R. z dnia 17 lipca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 4920 z dnia 05.08.2013 r.). Zgodnie z art. 38a. ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1301) oraz zgodnie z warunkami zawartymi w Statucie Uzdrowiska R.-Z. zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVIII/244/13 Rady Miejskiej w R.-Z. z dnia 17.07.2013 r. Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 4920 z dnia 05.08.2013 r. w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej zabrania się:
- - budowy zakładów przemysłowych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351),
- - pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze,
- - prowadzenia robót melioracyjnych i innych działań powodujących niekorzystną zmianę istniejących stosunków wodnych,
- - prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego wkład urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu,
- - wyrębu drzew leśnych i parkowych z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych i wyrębu określonego w planie urządzenia lasu.
Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 202 r. poz. 273 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach ropociągu.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. M..
Decyzją z 29 czerwca 2023 r. znak: SKO-ZP-415-188/23, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnił, że zasady określające ustalanie parametrów i wskaźników nowej zabudowy zostały ustanowione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Określone w tym rozporządzeniu wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.
Organ podał, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Z kolei instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną.
Organ wyjaśnił, że w dokonanej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu za front działki przyjęto część działki wyznaczoną liniami rozgraniczającymi (linie DE na załączniku graficznym), która przylega do drogi wewnętrznej - działka nr [...], z której będzie odbywał się główny wjazd na działkę. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi około 24 m. Odległość granic obszaru analizowanego to zatem 72 m. Jak podał autor analizy, "wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy oraz wyznaczenia parametrów i wskaźników zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy na jego podstawie zapewni zachowanie ładu przestrzennego w rejonie lokalizacji projektowanej inwestycji. Objęte obszarem analizowanym działki sąsiednie są niezabudowane. Oznacza to, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji i cech, parametrów i wskaźników zabudowy.
Stwierdzono natomiast że w obszarze analizowanym występują grunty użytkowane rolniczo i taki sposób zagospodarowania działek objętych inwestycja powinien być respektowany. Autor analizy stwierdził, że wobec takich ustaleń, usytuowanie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą wpłynie negatywnie na ład przestrzenny.
Jak podał organ, przepis art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego definiuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne estetyczne.
Wymogi art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stwarzają możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby badaniem objąć obszar stanowiący uporządkowaną całość urbanistyczno-architektoniczną. W granicach obszaru analizowanego oraz w jego rejonie nie można definiować uporządkowanej całości urbanistyczno-architektonicznej. Obszar w przeważającej części stanowią grunty rolne, leśne i nieużytki oraz lokalny i ponadlokalny układ komunikacyjny.
W ocenie Kolegium wyznaczone granice obszaru analizowanego spełniają wymogi zachowania ustawowego ładu przestrzennego, o czym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie poszukiwania zabudowy, w odniesieniu do której spełniony byłby wymóg kontynuacji funkcji. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i prawidłowość wyznaczenia nie budzi wątpliwości. Na podstawie dostępnych materiałów źródłowych, w tym danych powszechnie dostępnych z geoportalu Kolegium ustaliło, że teren działek objętych wnioskiem o ustalenie zabudowy leży w zwartym kompleksie terenów rolnych, przeplatanych zadrzewieniami. Obszar ten jest jednolity i nie występuje na nim żadna zabudowa.
Wskazywana we wniosku zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] znajduje się znacznie poza obszarem analizowanym. Powołując się na mapę dostępną w geoportalu Kolegium wskazało, że zabudowana działka nr [...] znajduje się w odległości około 397 m od działek inwestycyjnych, działka nr [...] – 414 m, nr [...] - 434m, nr [...] – 527 m, nr [...] – 541 m, nr [...] - 578 m. Najbliższa zabudowana działka zlokalizowana jest zatem w odległości 397 m od działki nr [...]. Ww. działki zabudowane znajdują się na granicy zwartej zabudowy i niewątpliwe świadczą o stopniowym rozwijaniu się zabudowy. Jednak zarówno wskazane przez odwołującego działki, jak i działki objęte wnioskiem o ustalenie zabudowy tworzą z nieruchomościami sąsiednimi odrębne całości. Działki nr [...] stanowią całość z sąsiednimi działkami rolnymi, zaś działki wymienione w odwołaniu - tworzą całość urbanistyczna z sąsiadująca z nimi zabudową.
Nie ulega zatem wątpliwości, że powiększenie obszaru analizowanego z ustalonych zgodnie z art. 61 i nast. 5a u.p.z.p. 72 m do chociażby 397-400 m stanowiłoby nadużycie mające na celu poszukiwanie zabudowy pozwalającej na realizację wniosku inwestora. W ocenie Kolegium powyższe stanowiłoby to naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie lokalizacji zabudowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród pól uprawnych i zadrzewień w oderwaniu od zwartej, a nawet rozproszonej zabudowy.
Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] w obr. R.-Z., albowiem nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istniałaby jakkolwiek zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak jest tez przesłanek, aby w sposób poszerzać granice obszaru analizowanego, tylko w tym celu, aby objąć nimi tereny zabudowane. Poszerzenie granic obszaru analizowanego następuje wyłącznie wówczas, jeśli służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, że zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.
Organ podał, że w sytuacji niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nieuzasadnione jest prowadzenie dalszej procedury zmierzającej do ustalenia, czy pozostałe warunki ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały spełnione. Niespełnienie jednego z warunków dyskwalifikuje inwestycje, niezależnie od istnienia bądź nie pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Na powyższą decyzję P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p. poprzez wadliwe, to jest zbyt małe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, jak również błędną wykładnię pojęcia "front terenu" i partykularne ograniczenie analizy do zbyt małego terenu, a w konsekwencji poprzez całkowity brak przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p.;
- - art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 pkt 7 u.p.z.p.
w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, uniemożliwienie mu zabudowy, naruszenie równej dla wszystkich ochrony prawa własności, jak również naruszenie prawa skarżącego do zabudowy nieruchomości gruntowej;
- - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie przyjęcia granic obszaru analizowanego według wartości minimalnej, braku odniesienia się do miejsca położenia inwestycji, zagospodarowania terenu, rodzaju inwestycji sąsiednich, jak również faktu, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zabudowane są działki [...] i [...],[...],[...],[...], a wszystkie dostępne z tej samej drogi dz. ew.
nr [...]);
- - art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak uwzględnienia, że Gmina R.-Z. nie ma nadal MPZP, zatem rozstrzygnięcia dot. wydawania decyzji WZ powinny być szczegółowe, rzetelne i prawidłowo uargumentowane, nadto brak ustosunkowania się w decyzji do zgłoszonych przez stronę postępowania uwag w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), który umożliwia rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy
P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się niezasadna.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 r. poz. 997, dalej: u.p.z.p.). Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a. w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanka dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi przy tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Zgodnie zaś z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
- 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Niewątpliwie analiza stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy, przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.).
W przedmiotowej sprawie mgr inż. arch. A. M.. S. sporządziła analizę urbanistyczno-architektoniczną, i na jej podstawie – projekt decyzji. Załączniki graficzne do analizy i decyzji obrazują położenie terenu inwestycji, stanowiącego działki nr [...], w centrum terenu niezabudowanego. Na załączniku nr 2 do decyzji, stanowiącym część graficzną wyników analizy wyznaczono wokół terenu inwestycyjnego obszar analizowany, przyjmując jako front działki granice działek stanowiące odcinek oznaczony literami DE. Są to granice działek nr [...], które przylegają do działki nr [...] – drogi wewnętrznej, która łączy teren inwestycji z drogą publiczną.
W ocenie Sądu front działki ustalono prawidłowo, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z rysunku dołączonego do wniosku wynika, że teren inwestycji ma połączenie z działką drogową przez granicę oznaczoną literami D-E (k. 2 akt administracyjnych). Ta granica stanowi niewątpliwie front terenu inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor planuje na terenie inwestycji wykonanie drogi wewnętrznej mającej stanowić dojazd do każdego z czterech budynków planowanych w ramach zamierzenia inwestycyjnego. Dostrzec wypada, że decyzja o warunkach zabudowy nie zatwierdza projektu zagospodarowania terenu i nie określa rozmieszczenia elementów inwestycji. W przedmiotowej sprawie należało ustalić, gdzie przewidziany jest główny wjazd na działkę stanowiącą teren inwestycji jako całość. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że nie stanowią frontu działki (terenu inwestycji) odcinki A-D oraz G-E, oznaczające długość działek terenu inwestycji, lecz odcinek D-E stanowiący granicę terenu inwestycji z działką drogową.
Jak ustaliła autorka analizy, odcinek ten ma wynosi ok. 24 m, co w konsekwencji doprowadziło do wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości 72 m. Kształt obszaru analizowanego nawiązuje do wydłużonego kształtu działek stanowiących teren inwestycji.
Nie budzą wątpliwości również ustalenia dokonane w analizie co do zabudowy w obszarze analizowany. W analizie stwierdzono jednoznacznie, że brak jest tam zabudowy, a znajdują się tereny użytkowane rolniczo. Na tej podstawie przyjęto w decyzji, że zabudowa na tym terenie godziłaby w ład przestrzenny, a proponowane zagospodarowanie terenu inwestycji nie jest zgodne z zasadą kontynuacji sposobu zagospodarowania wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się już do skargi Sąd stwierdza, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p. (w skardze art.
61) poprzez wadliwe, tj. zbyt małe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, poprzez błędną wykładnię pojęcia "front terenu" oraz ograniczenie analizy do zbyt małego terenu. Zarzut ten jest nietrafny. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym wypracowano jasne wytyczne odnośnie do wyznaczania granic obszaru analizowanego powyżej ustalonego w ustawie minimum. Wskazuje się w szczególności, że "o wielkości tego obszaru, jak i o wielkości jego «rozciągnięcia» w określonym kierunku mogą przesądzać oznaczone względy, takie jak: istnienie zabudowy (czasem bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach" (R. Sawuła, "Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego", w: "Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy"’, red. T. Bąkowski, Gdańsk, 2022, s. 97 oraz powołane tam wyroki).
W przedmiotowej sprawie okoliczności uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego nie zaistniały, co przekonująco wykazało w swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Organ ten stwierdził mianowicie, że wyznaczone granice obszaru analizowanego spełniają wymogi zachowania ustawowego ładu przestrzennego, o którym stanowi art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przywołując dostępne dane powszechnie dostępne zawarte w geoportalu Kolegium stwierdziło, że teren działek objętych wnioskiem o ustalenie zabudowy leży w zwartym kompleksie terenów rolnych, przeplatanych zadrzewieniami. Obszar ten jest jednolity i nie występuje na nim żadna zabudowa. Stwierdził też, że wskazywana w odwołaniu zabudowa na działkach nr [...], [...], [...] [...], [...] oraz [...] znajduje się znacznie poza obszarem analizowanym; działka nr [...] znajduje się w odległości około 397 m od działek inwestycyjnych, działka nr [...] – 414 m, nr [...] – 434 m, nr [...] – 527 m, nr [...] – 541 m, nr [...] - 578 m. Organ odwoławczy stwierdził też, że ww. działki zabudowane znajdują się na granicy zwartej zabudowy i niewątpliwe świadczą o stopniowym rozwijaniu się zabudowy.
W ocenie Kolegium zabudowa wskazana przez odwołującego się oraz działki objęte wnioskiem o ustalenie nie przynależą do tych samych "całości urbanistycznych" – działki zabudowane przynależą do terenów już zabudowanych, a teren inwestycji – do terenów rolniczych, niezabudowanych. W ocenie Sądu przekonujące jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym powiększenie obszaru analizowanego z 72 m do chociażby 397-400 m stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Zgodzić się trzeba przy tym ze stroną skarżącą, że w sporządzonej analizie brak jest rozważań co do ewentualnego poszerzenia granic obszaru analizowanego. To uchybienie organu pierwszej instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że wniosek o poszerzenie tych granic skarżący sformułował w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nie miało również wpływu na wynik sprawy dokonanie ustaleń przez Kolegium na podstawie ogólnodostępnych stron internetowych, co nie zostało w sprawie udokumentowane. Sąd zauważa, że załącznik nr 2 do decyzji obejmuje zakres terenu wykraczający poza obszar analizy i daje obraz braku zabudowy na obszarach sąsiadujących z obszarem analizy. Fakt, że nie pokazuje on zabudowy, na której istnienie powołuje się skarżący, nie podważa argumentacji organu co do sposobu wyznaczenia granic obszaru analizy.
Sąd podkreśla również, że dla ustalenia i uzasadnienia wyznaczonych granic obszaru analizowanego nie była konieczna wiedza specjalna z zakresu urbanistyki. Warto też zwrócić uwagę, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. kompetencję do wyznaczenia granic obszaru analizy oraz sporządzenia analizy powierzył organowi właściwemu do wydania decyzji, zaś udział osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia z zakresu urbanistyki lub architektury przewidziano do sporządzenia projektu decyzji. Powszechna praktyka sporządzania również analiz przez osoby uprawnione nie zmienia tego, że ostatecznie stanowisko co do wyznaczenia obszaru analizowanego zajmuje organ orzekający w sprawie. Dla wyniku postępowania nie ma również znaczenia, że na działkach w terenie inwestycji nie jest prowadzona, jak twierdzi strona skarżąca, działalność rolnicza. Wobec tego, że skarżący dąży do zabudowy nieruchomości, istotne dla sprawy znaczenie ma to, że działki w obszarze analizowanym są niezabudowane, co jest okolicznością bezsporną.
Wobec powyższego nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skoro organy orzekające w sprawie wykazały, że wyrażona tam przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona. Nie doszło też do naruszenia pozostałych przepisów prawa przywołanych w skardze. Okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w należytym zakresie, a zatem nie naruszono art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Niezbędne wyjaśnienia zawiera uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, które uwzględnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy odniósł się w nim należycie do zarzutów odwołania. Nie naruszono ani art. 8 § 1 k.p.a., ani też art. 10 § 1 k.p.a. W legalność decyzji nie godzi fakt, że Gmina R. Z. nie ma miejscowego planu zagospodarowania terenu, obejmującego teren inwestycji, pomimo że z tej przyczyny postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było zawieszone. Odmowa ustalenia warunków zabudowy w przedstawionych okolicznościach sprawy nie godzi również w zasady wynikające z art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane.
Z żadnego z przywołanych przepisów nie sposób wywieść normy, która pozwalałaby na zabudowę każdej nieruchomości gruntowej. Natomiast z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W tej sprawie organy ustaliły, że istnieje przeszkoda do ustalenia warunków zabudowy, która wynika z niespełnienia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a tym samym prawo do zabudowy nieruchomości nie zostało wykazane.
W tych okolicznościach skargę należało oddalić, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.