Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. (dalej: PINB) prowadził postępowanie znak: [...] w sprawie samowolnych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego o wymiarach 4,18x 5,00 m na działce nr [...] w obręb. 123 zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] w obręb [...] w N. przy ul. [...].
W dniu 12 grudnia 2019 r. PINB wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno — budowlanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy do legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego opisanego wyżej.
Zażalenie na postanowienie wniósł J. Z..
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 lipca 2021 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej: upb) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W jego uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że Postanowieniem nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. znak: [...], PINB na podstawie art. 77 k.p.a. nałożył na inwestora - R. G. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego obiektu.
W dniu 31 października 2019 r. R. G. przedłożył organowi I instancji 2 egzemplarze ekspertyzy technicznej.
Postanowieniem nr [...] z dnia 7 listopada 2019 r. znak: [...], PINB nałożył na inwestora R. G. obowiązek uzupełnienia przedłożonego w dniu 31 października 2019 r. opracowania technicznego m.in. o kwestie dotyczące zgodności zrealizowanej inwestycji z decyzją Prezydenta Miasta N. z dnia 29 listopada 2016 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Dobudowa pomieszczeń gospodarczych do budynku garażowego na działce nr [...] w obręb. 123 w N. przy ul. [...]".
Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. R. G. reprezentowany przez M. T. T. zwrócił się do PINB o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla tego przedsięwzięcia. Do ww. pisma dołączono kserokopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy, złożonego w dniu 5 grudnia 2019 r. na dziennik podawczy Urzędu Miasta N., w uwzględnieniu którego wydano zaskarżone postanowienie.
MWINB wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi: Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech, wymienionych niżej przesłanek:
- 1. postępowanie administracyjne jest w toku,
- 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,
- 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
W toczącym się postępowaniu R. G. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 9 grudnia 2019 r. R. G. poinformował PINB o trwającym postępowaniu zainicjonowanym tym wnioskiem. W toku niniejszego postępowania zażaleniowego, w celu weryfikacji ww. informacji tut. organ pismem z dnia 9 lipca 2020 r. znak: [...] zwrócił się Urzędu Miasta N. o udzielenie informacji, czy zostało zakończone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] w N. S., zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] obr. [...] w N.. W dniu 17 lipca 2020 r. wpłynęło pismo Urzędu Miasta N. znak: [...], którym poinformowano, iż to postępowanie pozostaje w toku.
Mając na uwadze powyższe, zarówno w chwili wydania skarżonego postanowienia PINB, jak i na dzień wydawania niniejszego postanowienia zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, a zatem nie ustały przesłanki do zawieszenia postępowania. Wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w niniejszym przypadku będzie miało wpływ na dalszy etap procedowania. Bowiem, zgodnie ze stanowiskiem WSA w Poznaniu wyrażonym w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II Sa/Po 730/18: Wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo też odmowa wszczęcia postępowania czy jego umorzenie ma wpływ na zakończenie postępowania legalizacyjnego. Ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, jego prowadzenie zależne jest od zachowania strony. Jeżeli organ ustali, że wniosek taki został złożony, wówczas winien wstrzymać się z wydaniem decyzji o rozbiórce do czasu zakończenia postępowania, zawieszając postępowania.
Próba legalizacji zawsze winna poprzedzać nakaz rozbiórki. W tym miejscu istotnym jest podniesienie, iż w obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki określany w art. 49b ust. 1 upb nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem jak wynika z przepisu art. 49b ust. 2 i 3 upb organ może wdrożyć postępowanie legalizacyjne.
Odnosząc się do kwestii zawartych w zażaleniu należy podkreślić, że pomimo, iż w piśmie Urzędu Miasta N. z dnia 20 sierpnia 2019 r. znak: [...] (k. 211 akt PINB) wskazano: (...) można przyjąć, iż cyt. decyzja o warunkach zabudowy traktująca o dobudowie pomieszczeń gospodarczych do budynku garażowego dotyczy również budowy budynków gospodarczych jako budynków gospodarczych wolnostojących gdyż w sensie urbanistycznym, są to te same, istniejące obiekty budowlane, jednakże złożony w dniu 5 grudnia 2019 r. przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: Legalizacja dwóch budynków gospodarczych wolnostojących z czego jeden zlokalizowany jest w granicy z działką nr [...], a drugi od wewnętrznej strony działki, zainicjował przed Prezydentem Miasta N. postępowanie znak: [...]
Dopiero prawomocne zakończenie postępowania znak: [...], prowadzonego przed Prezydentem Miasta N., w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: Budowy dwóch budynków gospodarczych wolnostojących na działce nr [...] w obrębie [...] w N. przy ulicy [...], pozwoli organowi I stopnia kontynuować zawieszone postępowanie znak: [...] i wydać prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Wskazać należy, iż treść ostatecznego rozstrzygnięcia w ww. sprawie może mieć znaczenie dla dalszego procedowania. Bowiem, jak wskazuje art. 49b ust. 2 i 3 upb w przypadku braku objęcia przedmiotowej działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ bada zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a w następnej kolejności przepisami techniczno - budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. Z., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż wydanie decyzji odnośnie warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu, co spowodowało zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego Postanowienia i rozstrzygnięcie co do meritum sprawy, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Wskazał, że w jego ocenie złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi dotyczyć kwestii prawnej oraz musi istnieć bezpośredni związek między rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy, która ma ulec zawieszeniu. Brak rozstrzygnięcia takiego zagadnienia powodować zaś ma niemożność wydania decyzji w prowadzonej sprawie. W niniejszym postępowaniu istotnym jest fakt, iż w obiegu prawnym istnieje już decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem niniejszego - postępowania. Jest to decyzja Prezydenta Miasta N. nr [...] z dnia 08.08.2018r. znak sprawy: [...], która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem należy ją uznać jako wiążąca w niniejszym postępowaniu.
W konsekwencji czego, wydawanie kolejnej decyzji ustalającej warunki zabudowy jest bezprzedmiotowe. Zatem, z punktu widzenia niniejszego postępowania nie jest istotne wydanie takiej decyzji, skoro funkcjonuje już ona w obrocie prawnym, wobec czego irrelewantne będzie dla niniejszego postępowania złożenie wniosku przez inwestora o wydanie takie] decyzji. W związku z czym, należało uznać, iż nie mamy do czynienia z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które miałoby bezpośredni związek z niniejszym postępowaniem, czego konsekwencją jest fakt, iż nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości czy inwestycja jest zgodna z porządkiem pianistycznym obowiązującym na terenie jej realizacji było możliwe w oparciu o decyzję z 2018r., zatem brak przesłanek by sądzić, iż zasadne było wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanej przedmiotowej decyzji w kwestii warunków zabudowy na potrzeby niniejszego postępowania.
Inwestycja została już zrealizowana, a w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja ustalająca warunki zabudowy dla terenu objętego tą inwestycją, zatem kolejna taka decyzja nie może zostać wydana, gdyż byłaby ona dotknięta sankcją nieważności.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa, jednakże nie z tych przyczyn, które wskazano w uzasadnieniu skargi.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej.
Dalej wskazać należy, że prawdą jest, że co do zasady ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest w przypadkach planowanej (przyszłej) zmiany zagospodarowania terenu lub użytkowania budynków na terenie, na którym nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest uprzednio, a nie następczo, w stosunku do planowanego przedsięwzięcia budowlanego.
Jednakże od zasady tej istnieją wyjątki, dotyczące postępowania legalizacyjnego - toczącego się zarówno w oparciu o art. 48 jak i 49b ustawy prawo budowlane (według stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.).
Przypomnieć też należy, że w niniejszej sprawie wydany został wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Kr 1522/18, w którym przesądzono, że w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne winno się toczyć w oparciu o art. 49b ustawy prawo budowlane.
Jak wskazuje się zarówno w orzecznictwie sadów administracyjnych jak i w literaturze, "w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 pr. bud. organ nakłada na stronę obowiązek przedłożenia, oprócz dokumentów wymaganych przy dokonywaniu zgłoszenia określonych w art. 30 ust. 2, 3 i 4 pr. bud., również projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor jest obowiązany przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. Obecne brzmienie (z wyjątkiem zmiany wprowadzonej przez u.z.p.b. z 2015 r.) art. 49b ust. 2 pr. bud. otrzymał na mocy art. 1 ustawy z dnia 6 maja 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 121, poz. 809), która weszła w życie z dniem 6 sierpnia 2010 r. Zmiana ta była spowodowana wyrokiem TK z dnia 21 września 2009 r., P 46/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 124, w którym stwierdzono, że art. 49b ust. 2 pr. bud., w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wyrok ten wszedł w życie z dniem 29 września 2009 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1276). Wcześniej, przed wydaniem powyższego wyroku i zmianą brzmienia art. 49b ust. 2 pr. bud., przepis ten wymagał, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była ostateczna już w dacie wszczęcia postępowania na podstawie art. 49b ust. 1 pr. bud." (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 49(b).)
Innymi słowy, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkiem koniecznym wydania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy terenu. W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione.
Skoro jednak możliwość wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już istniejącego, jest wyjątkiem od zasady jej uprzedniości w stosunku do realizacji zabudowy, to jak każdy wyjątek, możliwość ta musi być interpretowana i stosowana ściśle. Nie jest zatem tak, że inwestor nielegalnej zabudowy może wystąpić o wydanie decyzji wz. samodzielnie i w dowolnym momencie. Aby mógł to uczynić, musi zostać do tego zobowiązany postanowieniem organu nadzoru budowlanego, wydanym w toku postępowania legalizacyjnego. Z unormowania zawartego w art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku, tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego.
Zatem to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej.
Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestor uczynił to samodzielnie i bez stosownego postanowienia organu.
Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr [...] (k. 212 akt adm.) PINB w N. nakazał inwertorowi przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego budynku gospodarczego, określającej:
* Zgodność inwestycji z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 29 listopada 2016 r. znak:[...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Dobudowa pomieszczeń gospodarczych do budynku, garażowego na działce nr [...] w obręb. [...] w N. przy ul. [...]."
* Zgodność inwestycji z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity z 2019 r. poz. 1065.) oraz
* Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowego budynku gospodarczego i ocena stateczność skarpy po wykonanych robotach budowalnych związanych z realizacją przedmiotowego budynku.
Wskazana wyżej decyzja o warunkach zabudowy zalega w aktach sprawy, a treść przywołanego postanowienia oznacza, że organ nadzoru nie tylko nie zobowiązywał inwestora do przedłożenia jakiejkolwiek nowej decyzji o warunkach zabudowy, ale zamierza badać zgodności zrealizowanej nielegalnie inwestycji z decyzją już wydaną przez Prezydenta Miasta N. dnia 29 listopada 2016 r.
Świadczy o tym także kolejne postanowienie PINB, z dnia 7 listopada 2019 r. (k. 258 akt adm.), w którym wzywa o inwestora o uzupełnienie treści złożonego opracowania technicznego (ekspertyzy) o wykazanie zgodności inwestycji z przywołaną wyżej decyzją o warunkach zabudowy z 2016 r. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania na uzasadnienie podając, że wystąpił o nową decyzją o warunkach zabudowy.
Zatem w niniejszej sprawie, to inwestor a nie organ nadzoru budowlanego zdecydował, że niezbędne jest uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej.
Tym samym brak było podstaw do zwieszenia postępowania, skoro z przywołanych wyżej postanowień PINB bezspornie wynika, że organ ten zamierza prowadzić postepowanie legalizacyjne opierając się o wydaną już decyzję o warunkach zabudowy z 2016 r.
Na koniec i na marginesie nie sposób nie wskazać – choć postanowienie PINB z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr [...] nie jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie - że ekspertyza techniczna nie jest dokumentem na podstawie którego organ nadzoru budowlanego ustala się zgodność samowolnie wybudowanego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z decyzją o warunkach zabudowy.
Wobec naruszenia zatem przepisów postępowania, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu i Instancji podlegało uchyleniu na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).