Uzasadnienie
Starosta B. decyzją nr [....] z dnia 28 grudnia 2011 r. znak [....], wydaną na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 104 kpa, zmienił decyzję własną nr [....] z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak: [....] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D.P. pozwolenia na budowę: "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania - na działce nr [....] oraz przyłączami: gazu z sieci gazowej na działce nr [....] przez działkę nr [....], wody z sieci wodociągowej usytuowanej na działce nr [....], przez działkę nr [....], kanalizacji sanitarnej do sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr [....] - przy ul. [....] w B". Zmiana ta pozostawała w związku z zamiarem inwestora dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, w zakresie objętym projektem zagospodarowania oraz przedmiotem inwestycji. Odstępstwa te polegać miały na:
- – zmianie terenu inwestycji wynikającej z podziału działki ewidencyjnej nr [....] na działkę [....] i [....] (w następstwie czego budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami realizowany będzie na działce nr [....] w B.);
- – budowie zjazdu indywidualnego z działki nr [....] - ulicy [....] boczna - na działkę nr [....] w B. wraz ze zmianą układu komunikacji wewnętrznej na działce nr [....] oraz sposobu powiązania z istniejącą komunikacją zewnętrzną.
Wydając wskazaną wyżej decyzję z dnia 28 grudnia 2011 r., Starosta B. zatwierdził jednocześnie projekt budowlany zamienny. Organ wskazał, że roboty budowlane należy wykonywać zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, zachowując warunki zawarte w oświadczeniu Urzędu Miasta B. z dnia 5 lipca 2011 r. o warunkach przyłączenia działki nr [....] do dróg lądowych, tj. drogi miejskiej [....] boczna (dz. Nr...). Podano także, że obszar oddziaływania obiektu, to działka nr nr [....], a także, że "pozostałe warunki decyzji poprzedniej pozostają bez zmian".
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B.C., K.C. oraz Z.B.
B.C. wraz z K.C. zarzucili:
- – pominięcie ich jako strony postępowania, mimo iż dojazd do nieruchomości nr [....] po działce nr [....] zagraża bezpieczeństwu ruchu i negatywnie wpływa na ich nieruchomość, w związkiem z brakiem rozwiązania problemu wody opadowej z działki inwestora [....]. Woda opadowa kierowana jest na ich działki [....] i [....] (przylegające do gminnej działki drogowej.....), której urządzenie jest samowolą budowlaną;
- – brak dostępu działki nr [....] do drogi publicznej, gdyż działka nr [....] nie posiada legalnego połączenia z drogą publiczną - brak spełnienia przez drogę znajdującą się na działce [....] wymogów technicznych dla dróg wewnętrznych oraz brak legalnego zjazdu na drogę publiczną [....].
Odwołujący się żądali uznania ich za stronę w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na nowej działce budowlanej, wydzielonej z działki [....], ponieważ dodatkowy ruch po działce [....], na której nie ma legalnej drogi i zjazdu z niej na drogę publiczną, negatywnie wpływa na ich nieruchomość zlokalizowaną przy działce [....], zaś wody opadowe z działki [....] będą zalewały należące do odwołujących się działki [....] i [....].
Z.B. wskazał w odwołaniu, że wnosi o uznanie go za stronę postępowania i wyraża kategoryczny sprzeciw wobec odprowadzania wody opadowej z działki nr [....] na jego działkę nr [....] i wraz z wodą zanieczyszczeń drogowych związanych z ruchem samochodowym do działki nr [....] odbywającym się po działce nr [....]. Zdaniem odwołującego się, w obecnym stanie prawnym, dojazd po działce [....] winien służyć wyłącznie do gruntu, z którego wymieniona działka została wydzielona (do czasu przebudowy tej drogi zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym i dostosowaniem jej do wymaganych prawem parametrów technicznych dla dróg wewnętrznych oraz rozwiązania problemu odprowadzenia wód opadowych).
Wojewoda [....] decyzją z dnia 15 marca 2012 r. znak: [....] umorzył postępowanie odwoławcze.
Decyzja Wojewody została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 985/13.
W ww. wyroku Sąd zobowiązał organ do oceny, czy odwołanie Z.B. jest wniesione w ustawowym terminie, a następnie nakazał zbadanie, czy B.,C. i K.C. przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z uwzględnieniem oddziaływania całej inwestycji, tj. budynku mieszkalnego i zjazdu wraz z układem komunikacyjnym. Sąd zwrócił również uwagę na niezgodne z dyspozycją art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji w aspekcie rozważań stanowiących przedmiot rozstrzygnięcia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [....] decyzją z dnia 30 maja 2014 r. znak: [....], wydaną na podstawie art. 138 § 2, art. 104 i 107 kpa, uchylił decyzję Starosty B. nr [....] z dnia 28 grudnia 2011 r. znak: [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda uznał, że odwołanie B.C. i K.C. wniesione zostało w ustawowym terminie. Następnie wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 4 metrów od granicy działki nr [....], w odległości 13,3 metrów od granicy działki nr [....], w odległości ponad 5,6 metrów od granicy działki nr [....] oraz w odległości około 42 metrów od granicy działki nr [....]. Zatem działki nr nr [....], stanowiące własność odwołujących się, znajdują się w odległości od 4 do 13 metrów od działki objętej inwestycją. Dlatego, zdaniem Wojewody, nie zostały naruszone § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kwestii zacieniania i ograniczenia nasłonecznienia, zaś zachowanie wskazanych odległości od zabudowy sąsiedniej jest zgodne z § 271 ust. 1 i § 272 ust. 1 tego rozporządzenia w zakresie względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mających ujemny wpływ na środowisko, nie tylko z uwagi na charakter tych obiektów, ale także - nie są wskazane jako mogące oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397).
Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, z analizy projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty B. z dnia 28 grudnia 2011 r. wynika, że nie zostały spełnione wymagania § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym - w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Wojewoda podkreślił, że nie można uznać, iż wody opadowe z projektowanego zjazdu i układu komunikacyjnego zostaną rozprowadzone wyłącznie po działce objętej inwestycją, tj. nr [....], przy braku kanalizacji deszczowej i braku zastosowania rozwiązań umożliwiających zebranie wody. Wojewoda wskazał, że z analizy projektu budowlanego wynika, iż woda opadowa z utwardzonego zjazdu oraz układu komunikacyjnego, przy naturalnym spadku terenu w stronę działek skarżących odczytanym z mapy sytuacyjno - wysokościowej wynoszącym 3 %, odprowadzana będzie częściowo na teren działki nr [....] i częściowo na działkę nr [....] (droga wewnętrzna), co powoduje oddziaływanie na zlokalizowane po drugiej stronie tej drogi działki nr [....] i nr [....] stanowiące własność B.C. i K.C., w szczególności zaś na zjazdy do tych działek (położone niżej niż działki nr......).
Wojewoda zaznaczył, że działki nr [....] i nr [....] wchodzą w skład wspólności majątkowej małżeńskiej B.C. i K.C., zaś działka nr [....] będąca drogą dojazdową utwardzoną do usytuowanych przy niej nieruchomości nie posiada kanalizacji opadowej, która by przejęła wody opadowe z terenu. Działka ta jest usytuowana niżej niż działka objęta inwestycją, a więc spływ wód opadowych częściowo jest na nią skierowany z utwardzonego zjazdu i układu komunikacyjnego, a następnie w kierunku działek nr nr [....]. W ocenie Wojewody ze względu na takie rozwiązania projektowe obszar oddziaływania obiektu objętego decyzją Starosty B. z dnia 28 grudnia 2011 r. winien obejmować działki skarżących.
W konsekwencji stwierdził, że skarżący błędnie nie zostali uznani za strony postępowania przed organem I instancji, co skutkowało koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście B. celem zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu.
Skargę na ww. decyzję wniosła D P., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, że wnoszący odwołanie są stronami postępowania, pomimo że nieruchomości będące ich własnością nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę;
- 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia, czy wnoszącym odwołanie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę;
- 3) § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia tego przepisu.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.
W świetle powyższych zasad Sąd uznał skargę D.P. za niezasadną.
Jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie został wydany prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 985/13. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda [....] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy był związany wskazaniami zawartymi w tym wyroku, a z których jednoznacznie wynikała konieczność zbadania obszaru oddziaływania inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę.
Sąd za jednoznacznie nieprawidłowe uznał ograniczenie tego obszaru oddziaływania do działek nr nr [....], jako nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, bez dokonania starannej oceny rzeczywistego oddziaływania tej inwestycji. Zatem Wojewoda zasadnie dokonał oceny obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem przedstawionych przez inwestora rozwiązań projektowych, ponieważ tylko w ten sposób możliwe jest zakreślenie obszaru oddziaływania danej inwestycji bez uciekania się do automatycznego wyznaczania takiego obszaru na działkach sąsiadujących z inwestycją. Istotnym jest bowiem, że obszar oddziaływania obiektu wyznacza się każdorazowo z uwzględnieniem cech tego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu w jego otoczeniu.
Z kolei obszar oddziaływania inwestycji służy do wyznaczenia kręgu stron postępowania, ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu odwoławczego dotyczące sposobu wyznaczenia granic obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że Wojewoda naruszył art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ponieważ dokonał oceny rozwiązań projektowych bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżącym przysługiwał status stron w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Przeciwnie, organ odwoławczy ocenił treść projektu budowlanego, z uwzględnieniem indywidualnych cech obiektu, jedynie w celu dokonania weryfikacji kręgu stron postępowania. Jak już wcześniej wspomniano do takiego działania organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest zobowiązany treścią przepisów prawa, a w rozpatrywanym przypadku dodatkowo wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie. Podkreślić trzeba, że zrealizowanie wskazań Sądu nie byłoby możliwe bez odwołania się przez Wojewodę do rozwiązań projektowych.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy trafnie zauważył, że analiza projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty B. z dnia 28 grudnia 2011 r. prowadzi do wniosku, iż wody opadowe z projektowanego zjazdu i układu komunikacyjnego nie zostaną rozprowadzone wyłącznie po działce objętej inwestycją, tj. nr [....]. Wskazuje na to przede wszystkim brak kanalizacji deszczowej i brak zastosowania innych rozwiązań umożliwiających zebranie wody opadowej, która – wobec tego – będzie przy istniejącym naturalnym spadku terenu kierowała się z utwardzonego zjazdu oraz układu komunikacyjnego częściowo na teren działki nr [....] i częściowo na działkę nr [....] (droga wewnętrzna). To z kolei spowoduje oddziaływanie na zlokalizowane po drugiej stronie tej drogi działki nr [....] i nr [....] stanowiące własność B.C. i K.C., ponieważ działka nr [....], nie posiada kanalizacji opadowej, która by przejęła wody opadowe z terenu.
Ponieważ działka nr [....] jest usytuowana niżej niż działka objęta inwestycją, a więc spływ z utwardzonego zjazdu i układu komunikacyjnego wód opadowych częściowo jest na nią skierowany, a następnie w kierunku działek nr nr [....]. Zatem zgodzić się należy z Wojewodą, że zastosowane rozwiązania projektowe oraz istniejące ukształtowanie terenu powodują, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu powinien obejmować także działki nr nr [....], a w rezultacie właściciele tych działek powinni być stronami postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Wojewoda prawidłowo uznał, że pominięcie właścicieli tych działek w postępowaniu przed organem I instancji nie mogło zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym i dlatego konieczne było przekazanie sprawy Staroście B. do ponownego rozpatrzenia. Niezasadnie zatem zarzucono w skardze naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania, zaś dalsze ustalenia faktyczne będą dokonywane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Starostę z udziałem wszystkich stron.
Odnośnie zarzutu skargi wskazującego na niezasadne przyznanie statusu strony K.C. zauważ trzeba, że ewentualne uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, skoro w sposób niewątpliwy właścicielem działek nr nr [....] jest odwołująca się B.C. Skoro bowiem zachodziła konieczność przyznania statusu stron pominiętym w dotychczasowym postępowaniu właścicielom działek nr nr [....], to niezbędnym było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy organowi I instancji. Ten zaś organ zobowiązany będzie za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych do ustalenia właścicieli tych nieruchomości, w tym do zweryfikowania statusu K.C. w zakresie jego praw do ww. nieruchomości.
Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zauważyć należy, że Wojewoda nie wykluczył możliwości zastosowania tego przepisu, lecz jedynie dokonał oceny przedstawionych przez inwestora rozwiązań projektowych i konsekwencji, jakie te rozwiązania mają dla kręgu stron postępowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.